局长在市级财政国库集中收付管理改革暨2007年部门预算管理工作会议上的讲话

2006-12-22
规范管理   开拓创新
切实做好新时期财政预算管理工作
同志们：
    财政预算管理制度是公共财政制度的重要组成部分。实行财政预算管理制度改革，是深化财政改革和完善财政管理的重要举措。在今天的会议上，张市长将作重要讲话。我们一定认真组织学习，做好贯彻落实工作。各兄弟部门的主要负责人在百忙中参加会议，这也是对我们财政部门搞好财政改革、做好财政服务工作极大的支持和鼓舞。我代表财政局向大家表示衷心感谢！现在我分别就市级财政预算管理制度的几方面改革工作讲些具体意见。

一、 大力推进国库集中收付改革

（一）财政国库集中收付改革的背景和指导思想

实行财政国库集中收付制度，是公共财政管理的需要，在市场经济国家已有60多年的历史，发展中国家从20世纪60年代以来，逐步实行了这项制度。从我国情况看，中央本级和全国33个省市已经实施财政国库集中收付模式，省本级也在去年10月份开始此项工作，部分兄弟市地也已经走在我们前面。省财政厅提出明后两年全省全面推开国库集中收付这项改革。因此，财政国库管理制度改革在我市也是势在必行。

什么叫国库集中收付制度？简单地讲，就是要建立以国库单一账户体系为基础，资金以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。这一制度的基本特征就是账户的单一性和收支的直达性，最大限度地取消中间环节，减少资金流经环节，实现收入全部进国库和财政专户，支出直达用款单位或商品、劳务的供应者，提高财政资金使用效益。这是对财政支出形式的一次根本性改革，意义重大。

我市市级推行国库集中收付改革总的指导思想是：按照科学发展观对公共财政建设的要求，建立国库单一账户体系，改革单位资金收付方式，分批实施改革，逐步扩大资金范围，加大管理力度，从简单到严格，稳步推进。需要特别指出的，国库集中收付制度改革，基本上不影响部门对资金的支配权、决定权，基本上不影响各单位的奖金福利发放。至于福利方面的调整是另外一项政策，即规范公务员津补贴政策，现在还在调研中。

（二）国库集中收付改革的运行模式和工作安排

按照国务院批准的《财政国库管理制度改革方案》，结合我市实际，市财政局和人民银行__中心支行联合制定了《__市财政国库管理制度改革方案》，并由市政府转发各县（市、区）和市直各单位。目前，市级财政国库集中收付改革的实施办法也已经出台。市级财政国库集中收付的运行模式是：在清理预算单位银行账户的基础上，建立国库单一账户体系，预算单位根据部门预算和用款进度编制分月用款计划，实际使用资金时依据用款计划采用财政直接支付或者财政授权支付的方式将资金集中支付到商品和劳务供应者或用款单位，相应建立财政国库支付执行机构、管理信息系统和监督检查机制。预算外收入继续实行进财政专户，支出也同国库一样的方式支付。

工作安排是：明年1月1日开始，部分单位正式开始试行。分为两部分：一部分是市府大楼内单位，原在核算中心核算的单位，一些人数特别少的单位。另一部分是十几家较大的单位，如公检法、教育、卫生等。明年下半年再进一批，08年1月1日全部进入国库集中支付。

    （三）实施改革的具体要求

    市级财政国库集中收付改革涉及面广、社会影响大。为使改革工作平稳地向前推进，确保明年1月 1日顺利启动市级财政国库集中收付改革，财政部门已做了大量基础性工作，如与人民银行联合拟定市级财政国库管理制度改革方案，报市政府审批；确定了应用财政部地方版的国库集中收付软件，并研究制定了相关的业务操作模型；拟定了一系列国库集中收付改革配套制度以及网络联结等工作。在此基础上，希望各部门和单位配合做好以下几项工作：

    1．做好代理银行的选择工作。市级财政国库集中收付业务的代理银行，由市工商银行、建设银行、农业银行承担，这几家银行都承诺能提供优质服务，各主管部门要按照就近、方便的原则在上述银行及其所属分支机构内开设本部门预算单位零余额账户。至于个人的工资帐户可以维持不变。

2．做好预算单位零余额账户的开设工作。预算单位在选定代理银行后，要抓紧向核算中心提交开设单位零余额账户的申请材料，经市财政局审核同意并经人民银行核准后，向代理银行具体办理单位零余额账户的开立手续。

3．做好信息系统的安装和联网调试工作。按照财政国库集中收付的要求，市财政局相关处室要抓紧时间调试预算执行管理信息系统，并为预算单位做好安装工作，尽快完成市财政局、核算中心、预算单位、代理银行、人民银行国库部门的联网测试，确保改革工作的如期进行。　

   4．做好业务培训工作，提高相关人员素质。

市财政局将组织预算单位和代理银行进行财政国库集中收付业务培训，这次培训直接关系到改革工作能否顺利实施，各部门和单位一定要高度重视。一方面，市财政局要精心准备，要把业务内容和操作程序讲清楚，讲透彻；另一方面，希望预算单位和代理银行的同志能认真学习，通过培训，全面掌握财政国库集中收付业务知识和操作技能。

（四）财政部门要增强三种意识，抓好组织协调服务

财政部门作为这次改革工作的牵头部门，我们会脚踏实地，周密部署，精心操作，积极认真地做好各个环节的工作，确保改革工作圆满成功。
    第一，要强化服务意识，积极争取部门的理解与配合。由于国库集中收付制度改革对于预算单位比较陌生，资金的支付流程有所变化，一些技术性操作比较生疏，预算单位可能会感觉有点不方便、不适应。特别是开始阶段支付上可能会出现不快捷，专项资金如挪用、移用其他项目，可能会支付不出，这就需要报告调整预算，所以，改革过程中，财政、银行部门要充分体谅预算单位的困难，尽量把问题考虑的周到一些，工作做得细致一些，尽最大努力为各单位搞好服务。尽可能地把我们的服务水平再提高一个新台阶。同时，各预算单位也要体谅财政部门。
    第二，要强化协作意识，及时排解改革过程中出现的各种问题。国库集中收付制度改革涉及单位多，情况复杂，初次实施必然会遇到这样那样的问题，因此，做好财政、预算单位、银行之间的协调配合十分关键。财政部门作为牵头部门，要强化协同作战意识，注意发挥各部门的积极性。要与有关部门保持经常性联系，多协调、多沟通，主动听取意见。对于出现的问题，要与部门单位一起研究解决办法、措施。同时，各单位发现的问题，也请及时向财政部门反映。
    第三，要强化责任意识，落实好岗位责任制。国库集中收付制度改革涉及国家预算资金的安全，关系重大，来不得半点马虎和差错。财政部门担负着预算的编制，用款计划的审批，资金的拨付和对资金使用的控制监督。要进一步强化责任意识，搞好内部职责分工，落实好责任制，保证资金及时安全地拨付到位；要建立健全财政内部监督制约制度，定期对财政集中收付资金的相关业务进行内部审计，确保各个环节操作不出纰漏，保证改革工作的顺利进行。
      二、扎实做好2007年市级部门预算编制工作

2007年度市级预算编制的指导思想是：以科学发展观和科学理财观为指导，构建完善的公共财政框架建立科学、规范、完整的政府收支分类体系，全面促进预算管理改革，深化财政监督管理，进一步提高财政管理水平和财政资金使用效益。07年的部门预算是在收支分类改革和国库集中收付制度改革的背景下展开的，有许多新特点、新情况，需要认真研究。下面，就做好2007年部门预算编制工作，我提几点要求：

（一）要进一步提高对部门预算认识，坚持部门预算改革方向

我市从2001年开始编制市级部门预算，在市委、市政府的领导下，在各个部门的积极支持下，不断规范、创新部门预算编制工作，预算编制制度和程序逐步规范，预算管理公开性、公正性不断增强，财政资金使用效益不断提高。

1．部门的理财观念进一步转变。市财政部门近年来不断致力于宣传、规范和实施部门预算，部门预算编制的范围、进程不断加快，各部门对编制预算的重视程度越来越强，每个部门也深刻体会到部门是部门预算的主体，部门、财政只有形成良性的互动，才能编细、编实 “一个部门一本预算”。

2．部门间财政关系进一步规范。我市部门预算改革实施后，把原来游离于政府预算之外的公共资金全部纳入政府预算，市政府能够对全部公共资金进行统一分配。意味着取消了部门对自收自支预算外资金和其他资金的自由支配权利，这本身就体现出部门间财政关系规范性不断加强的一面。同时，我市部门预算编制采取零基预算和综合预算相结合的办法，将各项行政事业费划分为基本支出和项目支出，分类进行管理。按照定员定额标准编制基本支出预算，通过建立项目评审制度编制项目支出预算，进一步改变了以前基数法所造成部门间财力分配苦乐不均的状况，也推动了部门间财政关系进一步实现规范化。

3．预算编制基本模式进一步确定。预算编制组织形式上，已基本形成“两上两下”程序；编制方法上，已实现由基数法向零基预算和综合预算的转变；编制内容上，已实现由预算内外“两张皮”向综合预算管理转变；时间安排上，由一开始的11月份逐渐提早到今年的7月份。规范制度方面，已建立《__市项目支出预算管理暂行办法》，同时，市级所有部门和单位预算中，按政府采购项目编制政府采购预算。目前，我们正在研究出台对预算的执行过程和完成结果实现全面的追踪问效，考虑将财政支出绩效评价作为安排下个年度预算的重要依据。这项工作如果做实做好，将进一步细化项目支出预算，提高财政资金使用效益。

但部门预算存在不少问题：一是公用经费标准过低，5年没变，致使项目经费移用为公用经费的现象较为普遍。二是浪费现象较严重。花钱大手大脚，公车多，请客多，外出考察多，会议多。三是部门间工作经费、公共服务均等化还存在不少问题。有预算外收入、罚没收入的单位事实上多用资金。四是一些单位对编制部门预算不够重视，工作无计划，专项资金无项目。五是财政监督和绩效评价工作刚刚起步，一些资金使用效益不高，资金绩效对预算推动还不大。

（二）要充分认清当前财政经济形势，进一步把握好公共财政的投向

　  今年以来，我市的财政、经济形势总体运行平稳，但是随着宏观调控政策效应的显现和各项改革的逐步推进，一些深层次矛盾也已直接或间接地影响到我市财税收支的运行，地方财政收支矛盾突出，收支平衡难度加大。我们要充分认清当前财政经济形势，继续密切关注宏观经济形势变化，积极探索和研究解决的办法。十六届六中全会提出建设和谐社会必须完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。因此，要严格按照 “三个三”工作要求，实行“三控四压五保”。“三控”是指控制支出总量，确保收支平衡；控制追加预算，除党委、政府确定的重大事项和紧急事件支出外，一般不再追加新的支出；控制基本建设支出。“四压”，就是要压缩一般会议开支，压缩外出考察、出国等差旅费开支，压缩公车购置开支，压缩接待开支。“五保”就是要保政权建设，保社会稳定，保公共事业，保城乡统筹发展，保重点需要。集中财力办大事，办实事、办难事、办急事，合理安排财政资金，重点支持和解决关系全市长远发展和长期稳定的全局性问题，新增财力重点投入到“三农”、教育、科技、社会保障、生态环境等一些关系国计民生的重点社会事业上去，促进社会主义和谐社会建设。

（三）要加强领导，协调配合，按时保质完成2007年度预算编制工作

　　部门预算是部门行使职能的财政保障，关系到一个部门来年的工作能否顺利开展，能否较好地完成上级交给的任务。市级各部门的领导一向重视和支持部门预算工作，许多部门都把预算编制工作作为一件大事来抓。为落实好预算编制组织工作，保证部门预算编制工作的人力，各部门都积极抽调精兵强将，选派政治素质高、业务能力强的同志参与这项工作。为更好地组织2007年度部门预算编制工作，希望各位特别是一把手能一如既往地支持部门预算工作。制定一个比较详细、周密的工作规程，具体地规定编制预算的程序及各阶段的工作，明确各阶段该做什么，该怎么做，努力建立起一个分工合理、相互协作、运转顺畅、环环相扣的预算编制内部运作机制，确保预算编制工作能够规范、有序地进行。

作为部门预算编制工作的牵头单位，我局将努力增强服务意识，各处室要积极主动与对口单位加强沟通、协调，主动提供帮助和支持；同时，也请各部门一定要按照2007年度预算编制的具体要求，精心布置和部署本部门、本单位的编制工作，严格遵照国家法律法规和有关政策的规定，切实做好各项基础工作，力争不走回头路，优质高效地完成2007年度预算编制工作。现在“两上一下”已经完成，已进入最后研究阶段，即将报送市政府审批。

（四）厉行节约，切实增强预算执行刚性。

要以逐步缩小预算执行数与预算编制数之间的差距为目标，建立健全预算追加审查制度，以强化预算约束力，不断减少预算执行追加数，直至不再搞追加预算，使预算即成决算，不断提高预算执行的刚性，不断提高预算编制的科学性与工作水平。现在还有两块资金追加：一是罚没收入用于办案经费，二是预算外资金追加，明年开始都要报市政府审批，还政于市政府。

三、积极推进财政支出绩效评价工作

　    公共财政改革总体框架就是“三驾马车”并驱，即建立以部门预算为龙头的预算编制体系、以国库集中收付为龙头的预算执行体系和以绩效评价为龙头的预算监督体系。美国已搞了多年绩效预算，我们是搞支出绩效评价。这个工作同绩效预算相比还相差甚远，但也可看作是一个起点吧。在现行条件下，要全面推进支出绩效评价，虽然有一定的难度，但前景是光明的。下面我强调几点。

　　（一）统一认识，高度重视绩效评价工作

财政支出绩效评价工作是一项旨在加强支出管理、提高财政资金绩效的管理活动，是在新形势下加强支出管理的一种有效手段。要充分认识绩效评价是提高财政资金使用效益和效率的内在要求，是政府转变职能的客观需要，也是公共财政体制管理改革的重要组成部分。

今年8月17日，财政部在下发的《关于完善和推进地方部门预算改革的意见》中，明确要求各地：“探索建立预算绩效评价体系，要把绩效管理理念与方法引入财政支出管理，逐步建立与公共财政相适应、以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心的绩效评价体系。要按照统一规划、分步实施的原则，积极推进绩效评价工作，并将绩效考评结果作为编制以后年度预算的重要参考依据。”。我市的绩效评价工作已经全面启动并步入实质性操作阶段。去年12月，我局设立绩效评价处以来，制订了《__市财政支出项目绩效评价实施方案》；开展教育系统财政支出项目绩效评价自评工作；开展就业再就业专项资金绩效评价；完成了省财政厅布置的医疗卫生财政项目支出绩效评价指标体系的设计。工作成效得到了省厅专家组的充分肯定。

（二）循序渐进，不断探索和完善绩效评价工作体系

首先，以制订《__市财政支出绩效评价实施方案》为契机，完善绩效评价制度建设，规范绩效评价行为。尽快制订“项目单位—主管部门—财政部门”三层次评价的具体操作办法或规程，并予以实施。通过配套办法的制订和实施，开展多层次评价，探索评价组织形式，创新评价方法，完善工作规范，不断积累经验，确保评价结果客观公正和科学有效。

其次，要逐步建立和完善绩效评价指标和标准体系。评价指标是反映和评判财政资金经济性、效率性、有效性的载体，是绩效评价工作的核心。由于财政支出的多样性和复杂性，绩效评价指标体系设置难度很大，也很复杂，而且指标本身也在逐步变化，不可能一下子建立起来，需要在实践中不断摸索和总结。

第三，进一步完善委托中介机构和专家参与评价的工作机制。目前，我市绩效评价处汇集了各县市的绩效评价专家资料，建立了绩效评价专家库。基本能够满足财政支出项目的绩效评价工作的开展。下一步必须加强对中介机构和专家的培训与指导，提高其参与绩效评价的业务水平。要建立中介机构参与绩效评价工作规程，使中介机构真正能够按规定要求客观公正地做好绩效评价工作。要逐步建立专家评价登记备案制度和专家考核（进出）制度，规范专家评价行为，充实完善评价专家库，发挥各类专家在绩效评价工作中的专业特长。

（三）加强指导，推动各部门、单位主动开展绩效评价工作

财政支出绩效评价不仅是财政部门的重要工作，更是财政资金使用部门的职责。主管部门和单位是使用财政资金的真正主体。因此，各部门、单位必须按照省政府办公厅91号文件和省财政厅制订的绩效评价有关规定，积极组织实施评价工作，或者委托第三方进行评价。财政部门首先要加强对部门和单位的指导，促使其提高绩效观念，明确财政资金使用不仅要考虑“干什么”和“用多少”，而且要考虑“怎么用”和“用得怎么样”。其次，对部门、单位的自评工作要加强监督与检查，引导部门、单位规范有效开展评价工作。

明年年初各单位都要对06年专项经费的绩效开展自评，写出自评报告，市里将组织对重点项目，特别是30-50万元以上专项支出的绩效自评情况进行检查。通过检查，督促落实绩效自评工作，也以此推动部门预算工作。

四、切实加强政府性债务管理，确保财政经济平稳运行

参照各地经验看，地方政府适度举债，对合理动员社会资源、促进经济社会可持续发展等确实有一定的积极作用。就我市来讲，开发区地块由于原来社会基础设施相对落后，城市功能不齐，人气不旺，缺乏中心城市的凝聚力和幅射力；对此，在政府可用财力不足的困难情况下，市里通过多渠道筹措建设资金，克服各种瓶颈制约，加大了对经济和基础设施建设的投入，有力促进了地方经济发展和社会事业快速发展。但由于缺乏一个统一的管理平台，政府举债在审批、监控等环节上一直不够明确，我市的政府债务规模几年来膨胀较快。因此，根据省政府连续两年来下发的（05）5号、（06）6号文件精神，要抓紧建立严格的政府债务预算编制、审批制度和一套科学的监控预警制度，对所有的政府举债要总体把握，包括各行政事业单位借债问题，都要认真加以研究，加强约束。省委组织部已经把政府性债务列入对市地党政领导考核的重要内容，市里也把这块工作列入对县（市、区）的考核内容。今后，我市将坚决贯彻落实省政府出台的政府债务文件精神，按照三条控制线的要求，即负债率（债务余额与当年地区生产总值的比例）不得超过10%的安全线，债务率（债务余额与当年可支配财力的比例）不得超过100%的警戒线、偿债率（年度还本付息额与当年可支配财力的比例）不低于15%的警戒线，其中，可支配财力是指本级政府剔除行政事业单位正常运转经费外的预算内外资金。积极把握“历史债务重在化解，举债增量重在控制”的指导方针，坚持科学发展观，深化改革，励精图治，进一步构建政府性债务管理体制，促进政府负债在可控范围内，促进我市财政经济平稳运行。

现在市财政局正在启动编制06年政府性投资（负债）执行情况和07年政府性投资（负债）的预算，请有关部门积极支持配合。今后凡是要搞建设，要负债，都要进入这个预算盘子，提请市委市政府市人大审议。

五、开展行政事业单位清产、登记工作

今年5月30日，财政部公布了《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》，自7月1日起施行。这两个办法的公布实施，标志着我国行政事业单位资产管理工作进入了一个新阶段，对促进国有资产管理向规范化、科学化、法制化方向发展，对行政事业单位国有资产安全完整、合理配置和有效利用，对保障和促进各项事业发展，具有十分重要的意义。今天上午，财政部召开全国电视电话会议部署和督促这项工作的落实。我局已及时下发两办法，要求各行政事业单位认真学习，深刻领会办法有关精神，共同做好国有资产管理工作。

针对办法中对资产配置、使用、处置的要求，我局决定在今后一段时间内，重点开展行政事业单位资产清查工作（配合年底财政部统一布置的国有资产清产核资工作，在今年10月行政事业单位清查的基础上，做好核查工作）和事业单位国有资产产权登记工作，出台有关行政事业单位办公设备配置标准，完善国有资产处置手续，规范行政事业单位闲置房产出租、出借审批程序。

六、稳步推进公务员工资改革和规范收入分配秩序工作

按照省、市会议精神，认真做好前期准备工作。确保公务员工资改革早日到位，春节前发放到人。明年打入预算。对于津补贴的规范工作，做好前期调研，按照中央和省里总思路，利用经济手段调节不同地区、不同单位的津贴、补贴差距，设立调控线，开征调节基金。采取行政手段按照“取消一块，归并一块、保留一块”的思路调节同一地区不同单位的津贴、补贴差距。同时，加强行政事业单位国有资产管理，严格落实“收支两条线”管理政策，加强专项经费使用管理，设置专户集中统一发放。

     同志们，财政预算管理制度改革是一项长期复杂的系统工程，这项工作涉及面广，工作量大，政策性和业务性都很强，任务十分艰巨。希望各部门能够与我们一起，继续发扬不畏艰难，团结奋斗的优良作风，统筹规划、精心组织、周密安排，积极稳妥地做好每一项改革工作，努力构建公共财政框架，推动我市经济又好又快发展。