外交政策分析诸视角

[摘要]外交政策分析分为宏观视角和微观视角，两种视角各有利弊。从国家利益角度出发，对外交政策进行综合分析更具有实践意义。

[关键词]外交政策；国家利益；分析层次

[中图分类号]D801 [文献标识码]A [文章编号]1002-7408(2007)06-0094-04

外交问题是国际关系研究的重要领域，而外交问题研究的核心是外交政策研究，因为方针、政策是行动的指南，外交政策是外交行为的导向。外交政策问题研究的重点，在于对其决定因素的研究，即外交政策制定的重要依据、动因的研究，从而产生了外交政策分析的诸视角。本文在明确外交政策的含义的基础上，对外交政策分析的诸视角展开探讨，分析了它们的利弊，认为抛开各个理论框架，从国家利益出发对外交政策进行综合分析更具有实践上的意义。

一、外交政策的含义

为了明确外交政策的含义，笔者先把它置于广义外交的概念内讨论。外交从广义上来看，是指国际行为主体(国家)对外行为的目标、策略及其实施的手段、方式，或者说是一国的对外关系。外交是人及由人组成的组织的实践活动，而任何实践活动都是把一定的观念、思想见诸于行动即都是目标与行动的结合。没有行动的目标是虚幻的，而缺乏目标的行动则是盲目的。尽管行动有时并不反映真实的目标，但肯定是基于某个目标的。在一些人眼中的非理性的、盲目的行为，对施动者来说却很可能是深思熟虑的结果。因此外交也是外交目标与外交手段或外交活动的统一。尽管目标与手段是对立统一的，可以相互转化的，但笔者这里所说的目标仅限于观念、计划，这里的手段仅限于具体的行为、活动。外交目标指对外政策或称外交政策，既包括对外战略或称外交战略和外交基本原则等长期性政策，也包括短期性的政策、策略；外交手段既包括谈判、调停、宣传、侦查、经济政治干涉等和平的方式，也包括威慑、武力威胁、军事施压、战争等暴力的方式。显然，笔者的外交定义保留了狭义外交的主权性与官方性(所谓的民间外交也是以政府的许可、默认甚至提倡、支持为前提的，本质上是官方外交的有机延伸)，但却把“外交政策” 或者说“对外政策” 纳入到“外交” 之中，而且外交手段并不限于和平方式，它几乎包括外交主体的所有对外行为。德马格艾斯在其《外交的纯概念》一书中就把对外的暴力方式纳入到了外交之中。我国学者谢益显主编的《当代中国外交史》，其内容是当代中国的对外政策及其具体实施，其“外交” 的含义与笔者在本文中所定义的外交的含义是一样的。因此，本文中外交政策是指与外交的行为、手段相对应的、指导外交行为和手段的外交目标，包括外交基本原则、战略、策略、计划等。

二、外交政策分析的宏观视角

那么外交政策决定于什么呢? 对于这个问题作为"宏观对外政策分析" 的两个学派之一的社会环境决定理论认为，由地理环境、政治制度、国家规模、国民性和意识形态等因素构成的" 国家背景" ，是外交的决定因素，而决策者的身份、个性和决策程序等因素则无足轻重。地缘政治论、帝国主义论以及民主和平论等都是这种理论的代表。“宏观对外政策分析” 的另一个学派是国际体系决定论。该理论主张国家外部的因素和世界政治环境结合起来，决定着国家和其他跨国行为体之间的互动模式。该理论还习惯于将民族国家人格化并把它们作为国际体系的基本甚至唯一行为体。“对于体系理论来说，体系特征是发生作用的因素，单位特征是受到这种作用影响的因素，体系特征的变化导致了单位特征的变化。”国际政治的体系理论都把国家看作唯一的体系单位。体系因素包括其结构特征、实力关系、经济模式、行为规范(制度)、文化等。体系因素决定体系特征，对体系因素的不同侧重是国际政治体系理论产生分野的基础，形成国际关系理论三大主流派别：结构现实主义、新自由制度主义、建构主义。“结构现实主义的体系特征是权力，新自由制度主义的体系特征是制度，建构主义的体系特征是文化。” 虽然新自由制度主义也像现实主义那样承认体系结构即权力分配，但因体系结构变化的缓慢而把它视为常数；新自由制度主义在其早期发展阶段强调过非国家行为体的重要作用，但后来将注意力回转到国家上来。

新现实主义认为在一个处于无政府状态的国际“自助体系” 中，“国家行为的变化主要因为实力的不同而不同，而不是由于其意识形态，或其社会及政府形式的区别”。这种理论认为国际体系结构对一国外交起根本性的作用，只要确定一个国家在国际体系结构中的地位，就可以把握其外交。简言之，新现实主义的核心是“结构选择”。新自由制度主义认为国际体系的制度化程度决定国家的行为，其核心是“制度选择”。类似地，建构主义的核心是“文化选择”。“文化指国际体系文化，亦即国际体系中共有知识或观念的分配，这种分配的作用对象是作为国际体系单位的国家。” 不过建构主义所设定的国际体系与国家之间的关系就其直接性而言不是因果关系而是建构关系。国际体系与国家之间的因果关系以国际体系因素的变化必然导致国家行为的变化为必要条件，这时国家利益和身份被看作既定的。与此相反，建构主义不认为国家的身份和利益是既定的因素而是需要研究的问题，它们是由国际体系文化" 建构" 的，国际体系文化对国家行为的影响必须以国家的身份与利益为中介，只有确定了国家身份和利益之后才可能真正理解和解释国家的行为。

外交的意图是影响，哪怕只是在一般意义上，因此外交总是属于关系问题。然而与其他行为者实现什么样的关系，怎样实现这种关系，是需要选择的。选择行为与决策密不可分，“简单地说，决策(decision making)就是在存在着不确定性因素的备选方案中做出选择的行为”。“宏观对外政策分析” 的两个学派都过分强调了外交的客观决定因素而对决策者和决策过程的特性却重视不够，忽略了外交政策出台前，客观因素必须通过决策者大脑的过滤。国际体系决定论虽然以理性选择理论为基础，赋予国家以“经济人” 理性，但它们把国家过度抽象化、同质化，抹煞了国家所逐之利与微观经济学中“经济人” 所逐之利的显著区别。因此它们赋予国家的理性本质上是一种机械的理性。国家的对外决策行为并不是抽象的，而是决策者在一个复杂的环境中的认知与互动的结果。参与决策的机构或单位的特性、各组织内部的沟通与信息交往、决策者的个性、生活背景及价值观念对决策行为的结果同样起决定性作用。“诸如‘美国’ 或者‘加拿大’ 这种实体并不做任何决策，决策是由个人做出的。与此类似，被称为‘国务院’ 或‘外交部’ 的官僚实体也是由个人组成的。因此，许多学者把对个人和小团体的研究作为分析的主要焦点是不让人感到奇怪的。”当我们把注意力由形而上的、抽象的国家或政府概念以及广义的“行政部门”转向具体的政府决策主体的决策行为上时，就进入了“微观决策理论”。

三、外交政策分析的微观视角

“国家行为实际上是那些以国家的名义行事的人的行为”是决策理论的重要理论前提。微观决策理论主要包括以下几种模式：组织过程模(organizational process model)、官僚政治模式(bureaucratic politics model)或称政府政治模式(governmental process model)以及心理认知模式(psychological cognitive model)。

组织过程模式假定“政府由若干个封建性的组织构成”，外交政策是依照常规运作程序(standard operating procedure)而运作的大型组织的产品。其特点在于以下几个方面：首先，决策的主体是政府内部组织。“对外政策实际上成为那些涉及外交行政事务组织的一系列具体对外政策的总和。”其次，政策的内容是由政府内部各组织所具备的常规运作程序决定的。“各组织的成员日复一日地干着几乎同样的事，当今的许多决策和对外政策都反映出多年积累下的官僚习气。” 再次，各组织之间必然发生激烈的竞争。因此，“由行政机构控制的决策过程可能不仅会使对外政策不太具有内聚力，还可能出现彼此对立的政策”。“组织过程模式指出各外交政策部门有自己的完全独立于总统决策行为的习惯、指导方针、文化以及标准的工作程序。”

官僚政治模式指出各个组织机构都有它们试图增加或保护的独立的政治利益，政策不是通过理性选择或由单一行为者做出的而是由各组织单位间的讨价还价决定的。“艾利森把官僚政治模式解释为一个团体中的各个个人为了权力和地位而进行竞争。”“该模式关注政治结果并把外交活动定格为身处国家政府重要部门一把手位置的重要行为者之间的讨价还价的游戏。”其关键命题是“地位决定立场”。官僚政治模式与组织过程模式的迥然不同之处是，它强调了各个个人是如何在政府行为结果中起重要作用的。

心理认知模式重在探讨决策者的心理活动对决策的影响，强调政策是决策者的心理过程或认知过程的产物。心理认知模式强调认知的扭曲是如何破坏理性选择的。该模式认为，每一个决策者都有自己对世界的特殊的意向(image)，这种意向是由他们对历史事件的解读所塑造的。这些关于现实的意向一经形成就很难改变。“认知一致性(cognitive consistency)是唯一的规范，它使与决策者的意向相冲突的信息要么会被排除或忽视，要么被作为某个特殊政策偏好或行为过程的主要依据。” 显然，认知一致性会对决策产生负面影响。与认知一致性相似但又有所区别的是小团体思想(groupthink)。它是“人们在深陷于富有凝聚力的小团体中，并且团体成员要求团体一致(unanimity)的努力压倒了他们对具有可选择性的行为过程进行现实评估的动机时所惯用的一种思考模式”。

决策理论中还有所谓理性决策模式(rational choice model)，以人类的理性为理论前提，强调人在政策决定过程中的主体作用，借用古典经济学中的“利益最大化”原则，把国家拟人化，将其看作是具有有限理性的经济人，认为政策是“基于合理计算的选择”，所谓决策也就是政府依据明确的对外政策目标，对所面临的多种方案进行得失分析、利弊权衡，从中选择出一种以最小的代价换取最大效果的对外政策方案的过程。但是笔者认为理性选择模式与其说是一种决策模式不如说是一种国际政治的研究方法，因为它不但是“宏观对外政策分析”中国际体系决定论的基础而且也是威慑理论、博弈论等理论的前提。微观决策理论为人们分析外交提供了新的视角，但这种努力难以对外交进行具有充足理论效力的解释，因为世界上国家众多，国家类型各异，各国内部组织及其构成单位各具特色，在应用此理论分析国家外交时，我们不得不具体国家具体分析。特别对于一些集权型国家来说，最高领导层以下的部门对于外交几乎没有决策权而只有执行的权力。组织过程模式和官僚政治模式虽然一个强调组织本身，一个强调组织的最高领导，但这两种模式的区别并不十分明显，因为组织的行为主要是通过其最高领导的行动来体现的，反过来，组织的最高领导者的行动往往无异于组织本身的行为。认知模式虽然对理性选择理论有所批评，然而其自身理论基点却正是人的理性，它指出决策者的非理性化倾向及行为，目的却是为了使决策者更为理性。而且无论对理性作何种定义，决策者决策时的非理性化成份总是十分有限的，因为“作为国际体系构成单位的国家也是由其自身结构决定的。决策者，或者说国家的代理人，不仅面临国际体系结构带来的制约，同样也面临国家自身结构带来的制约。”微观决策理论的缺点还在于其适用范围的狭小，它们一般只适于解释某些特例，比如危机时的决策等。

以上叙述了学者们从不同层次或同一层次的不同角度对外交政策的决定因素所做的探讨。不同的分析层次都各有优缺点。但相比较而言宏观对外政策分析理论无论从理论假设的简约性还是从理论的解释范围、解释力来看都优于微观决策理论，从而更具科学性。

四、外交政策分析的综合视角：国家利益视角

无论对哪种解释、分析外交政策的理论家而言，外交政策是由所在国家的领导人根据国情、世情、民意等制定的，这一点是毋庸置疑的。而且尽管组织机构、制度模式等无意识物质实体对外交政策的制定过程会产生些许影响，但毕竟一个国家外交政策的确立，最终要由国家最高领导者一锤定音，从结果来看，一个国家的外交政策是以集中的统一口径出现的。理查德·斯奈德、布鲁克和伯顿·萨藩认为：“将国家定义为官方的决策者是我们的一个基本方法。这些决策者们的权威性活动，无论其内容和目标是什么都代表着国家行为。国家行为实际上是那些以国家的名义行事的人的行为。” 鉴于国家是由人构成的、人在外交政策制定中的重要作用、以及外交政策确立时所表现的集中性特点，因此可以赋予种类繁多的国家以独立人格特点，使其人格化。人是具有理性的，人的行为总是为一定的利益所驱动。这样在分析国家外交时，我们就可以以理性选择理论为基础，把国家行为看作是国家受利益牵引的结果，从国家利益的角度对外交政策进行解析。这样就既避免了宏观对外决策理论过分关注客观条件的制约而忽视国家自身的能动性的弊端，又摆脱了微观对外决策理论忽视不同国家外交实体的巨大差异性同时又夸大了它们的能动性的毛病。国家利益已经成为分析对外政策的综合依据，“任何试图描述、解释、预测和规范国家行为的努力都离不开这一核心概念”。

理性选择理论有时被称作公共选择理论，政治的经济理论或新政治经济学，它“使用经济学的分析工具，利用逻辑和演绎，研究理性的行为主体如何将它想要得到的东西的机会最大化，这是对非市场决策行为的经济分析。”“理性选择理论的" 硬核" 是关于个体行为和态度的假定，它把经济生活和政治生活中的个体，看作

是追求最大化利益的功利主义的实体，是趋利避害的‘经济人’；不过，这个‘经济人’ 的理性是有限的，假定个体在系统和有预测性激励的有限反应中是‘理性’的。”理性选择理论的最基本的假设是，“人是有目的、是目标导向的；人有一套按照等级排序的偏好或效用(utilities)”。

从国家利益的角度分析外交政策是一种常用的方法，毕竟“利益支配着我们在道德上和认识上的一切判断。”汉斯·摩根索说：“只要世界在政治上还是由国家所构成，那末国际政治中实际上最后的语言就只能是国家利益。”“追求国家利益、实现国家利益被认为是任何国家外交的出发点和落脚点，是外交的目的，而且是天经地义的事情。”“外交的艺术在于，以他国最低程度的抵制与怨恨为代价，获取最大程度的国家利益。”

一个国家公开声称以追求国家利益为行为目的也并不是什么不光彩的事，相反倒可以使自己显得光明正大、行事坦诚，因为这样以来就等于公开表明了自己的行动大方向，使自己的行为对于别的国家而言也具有一定程度的可预测性。人们不能以有关个人的道德标准和任何普遍的道德原则去评价国家追求自身利益的行为。“一名外交官所不得不获取并保护的是他自己国家的利益。在他的私人生活中，他可能会心甘情愿地为了别人而牺牲自己的利益，但是在国家关系中这种行为的发生是十分罕见的。”即使在国家之间有“舍己为人”的情况的出现，人们也不会相信它具有任何真正的道义目的。汉斯·摩根索说：“一项从国家利益出发制定的外交政策要比一项按普遍的道德原则制订的外交政策在道德上更为完美。”“在个人之间，表示感激的场合并非少见，但是在国家之间却可能从未发生过。可以肯定地说，一般的原则是，各个国家的优秀官员的主要动机是追求利益。”邓小平在会见尼克松时说，在外交方面“我们都是以自己的国家利益为最高准则来谈问题和处理问题的。在这样的大问题上，我们都是现实的”。

国家利益之所以是一国外交政策的指南，是因为它是一个国家的最高利益。由于国家利益是多种利益的集合体，因而至少从形式上看，它代表了所有国民的共同利益，具有最大的普遍性和最广泛的代表性，在逻辑上它就有压倒国内其他所有个人利益和集团利益的优势地位。国家所拥有的至高无上的主权也内在地规定着国家利益对一国外交政策具有的本源性。外交政策也只有以国家利益为圭臬才能体现外交的主权性和官方性。无论哪位政治家，只有他遵循国家利益从事外交才具有合法性。因此国家利益这个概念本身就已成为政治家们使其从事的外交或其它政治活动合理化的工具(尽管他们的外交政策在有意或无意之中时常有悖于国家利益)，也是他们谴责、诋毁政敌的工具。正如一位美国学者指出的：“国家利益的概念……作为分析的工具，它用以描述、解释或估价一国外交政策的本源或适当性。作为政治行动的手段，它用来为某些政策进行辩护，提出谴责或予以肯定。”

在国家利益与国际利益的关系上，也是国家利益优先。因为国家利益与国际利益的关系与国家利益与个人利益的关系不同。尽管国家利益与个人利益的一致性是有限的，但国家可以借助国家政权的力量对多元的个人价值取向产生重大影响，使个人价值取向向个人利益服从国家利益的价值取向靠拢，但是，国家与国际社会的关系并不同于个人与国家的关系，前两者的利益一致性远小于后两者，国际社会无论从组织机构上，还是从思想文化上都不如国家那么有序、统一，它是无政府状态的，国家与国际社会没有个人与国家那么明显的义务双向性。因此国家在国际社会中是自助的，没有哪个国家会把国际利益作为最终行为目的。

五、结语

对外政策分析的宏观视角与微观视角在解释外交政策时具有各自的优势，前者强调客观因素对外交政策的决定作用，而后者则对主观因素以很大的重视，突出了人的主观能动性。然而这两种外交决策理论都是片面的，没有把国内政治结构和国际政治结构、主观因素和客观因素辨证地结合起来。以理性选择理论为基础，从国家利益出发对外交政策进行分析，可以避免宏观和微观视角在思想方法上的形而上学的弊端，但关键是以何种理论框架来分析利益。关于这个问题正是笔者待续的内容。

[责任编辑：崔颖]