新中国第一个居委会诞生始末
时间：2020-03-18 07:57:42 来源：达达文档网 本文已影响 人 
居民委员会是我国城市基层的群众性自治组织，它像一块块“软补丁”镶嵌在都市街区的各个角落。无论是过去还是现在，人们都不能忽视它的作用。
然而，倘若把时钟拨回到1952年以前，居民委员会能不能被视为城市基层普遍的居民组织，却没有确切的答案。
当时，抗战时期延续下来的“冬防会”、“工人福利会”等组织都很普遍，“街人民代表会议”、“街政委员会”和“里弄福利会”、“治保委员会”、“救济调查委员会”、“防盗队”、“冬防服务队”、“居民卫生小组”、“自来水管理小组”等居民组织，也都备受政府重视。但是，这些群团组织都没能持久发展下去，而“居民”委员会却在后来的历史进程中一支独秀。究其原因，一方面是其本身具有区域性整合功能等优势，另一方面也是我国国情特点和其他外部因素交互作用的结果。
长期以来，政府文献和社会媒体对居民委员会的起源和发展多有不确切的表述，曾有居委会1953年起源于北京、天津、武汉的笼统说法，也有1950年最早发端于天津的观点，还有的把上海1949年成立的福利会说成是“新中国第一个居民委员会”等;而史料证明:我国第一个居民委员会最早是在1949年10月出现的，地点是在杭州。1949年12月1日，杭州市人民政府颁布了新中国历史上关于建立城市居民委员会的第一份政令，居民委员会很快便在杭州全市统一发展。国家后来的法律文本与这份政令如出一辙。
新政权曾一度想保留沿续多年的“保甲制”
1949年5月3日拂晓，人民解放军第三野战军第七兵团的先头部队经过九溪抢占钱塘江大桥，强力攻城，杭州城解放。国民党在杭州的政权随之覆灭。
5月24日，杭州市人民政府成立。
8月，杭州市军事管制委员会和市人民政府根据中央政务院关于3万人以上人口的城市均须召开各界人民代表会议的决定，为了广泛听取和采纳各界人民的意见，支持政府工作，召开杭州市第一届各界人民代表会议第一次会议，并设主席团处理日常事务；基层政权机关的设置由于缺乏经验还在摸索中。5月初，解放军军事管制委员会先期接管杭州市国民党政府的8个区公所，改第1区为上城区，第2区为中城区，第3区为江干区……建立区委、区人民政府;8月又根据平津地区的经验，取消区委、区政府，改设区公所。各级组织机构建了又撤，撤了又建，反反复复，区以下设置和居民的组织工作尚未提上议事日程。
浙江是蒋介石的老家，当时杭州市基层的情况不同于局面已经得到控制的北方城市，居民构成十分复杂。历史上，杭州自清代以来就实行“街村制”。1934年（民国23年），国民党行政院通令各省市建立保甲组织，以户为单位，10户1甲，10甲1保，3保以上成立联保办事处。杭州市于1936年（民国25年）3月就将其编制完成，坊、保、甲层层设置十分严密。乡村（原四、五、六、七、八区公所）计编65坊、517保、5999甲，城区（原一、二、三区公所）更有省会警管区制与保甲制双重管控。保甲制实行管、教、养、卫并重原则，清查户口、登记户籍、监视居民、制定规约、摊派经费、征收捐税、强征壮丁执行当地警务、搜查缉捕，进行“党化”教育，推行联保连坐，使最基层组织军事化、专制化、特务化，在社会最基层形成了一道严密的监视网。国民党政府费尽心血建立起来的保甲制，形成了当时大地主、大资产阶级专政在城市的基层支柱。
解放初期，新生政权对华东这一局面的复杂性还估计不足，许多人担心马上取消保甲组织会对当时的治安和税收产生影响，试图尽量通过保甲组织维持居民区的格局。当时中共浙江省委办公厅曾发出通报，对伪保甲组织提出这样的处理意见。一是对伪乡一级组织原则上取消，但因工作刚刚开始，情况不了解，人员不足，伪乡组织确定暂时存在，对个别坏的伪乡长要立即撤掉。二是对伪保甲长分三种类型作不同的处理——对个别“坏的伪保甲长”按华东局的指示立即撤掉；对在游击队活动时“忠实敌人，应付我们”的“两面派”，公告他们过去的反动性，号召他们立功赎罪；对“应付敌人，忠实我们”的，号召他们功上加功，为人民服务。
情势所迫，新政权推翻旧制建立居委会
然而，越来越多的事件表明，情况没有这么简单。解放军占领南京不久，国民党残渣余孽四处逃窜，反动残余势力在杭州的地下活动十分猖獗，国民党空军飞机时常来袭，很多保甲长仍对大势已去的国民党政权心存侥幸，并不配合人民政府的工作。居民也很难发动，不敢出来工作，人民政府的政令传达不下去;防火防盗、卫生防疫、烈军属及困难群众救济等很多工作无法开展。解放前夕，杭州城区失业和全无收入的贫民约达5万多人；由于警力不足，防匪、防特形势严峻，不但城乡生产、生活秩序缺乏保障，就连干部安全也难保障。
当时，艮山区区长祁耀华就反映，该区地处乡村，面积大而分散，干部太少，对全区控制不过来，若派出一个两个干部去单独活动都很困难。中城区区长赵槐也反映，常有便衣匪特刺探，“既须斗志又须斗火，本区警备力量很差，需要补充枪支”。区公所曾有发动居民委员会的想法，公安分局仍顾不上，“不取消保甲制，长此下去，不是办法”！鉴于此种情况，新政府经过缜密考虑，作出决断。10月17日，浙江省人民政府发布了取消国民党政权遗留下来的保甲制，建立农村乡、村政权的指示，提出农村工作的方案，开始对农村采取行动。同时杭州市人民政府立即重新研究对策，由杭州市民政局提出居民委员会的筹建工作方案，经区长联席会议讨论，决定在上城区、下城区和江干区先行试点。
10月28日，从上城区传来消息——“第一个居民委员会已经宣布成立”。上城区长田奎荣在写给市政府新闻室的信中说：“最近半个月，我们集中力量进行‘废除保甲，建立居民委员会’这一工作，现在工作告一段落，第一个居民委员会已经宣布成立。”
当时，市政府正在加紧草拟关于取消保甲制建立城市居民委员会的《指示》，方琦德秘书长和吴江市长看到上城区的意见和通讯，立即表示同意，并批示在市政府《指示》公布时将通讯稿一并刊发。
就这样，新中国第一个城市居民自治组织——“居民委员会”，伴随着新中国民主建政的主旋律在杭州诞生，从此揭开了终结旧中国几千年“编户齐民”制度的序幕。
遗憾的是，今天我们仍无法确知这个“居民委员会”的具体名称——在杭州市馆藏档案资料中只找到了上城区公所的公函，那份通讯稿由于各种原因也没能在《浙江日报》刊发。
与此同时，下城区和江干区的筹建工作也开始起步，江干区于11月份完成第一个试点，成立了“望江门居民委员会”。
七项原则规定为居委会的发展确立基础
1949年12月1日，杭州市人民政府正式向全市发出《关于取消保甲制度建立居民委员会的工作指示》。这份《指示》虽然内容简短，但却对居民组织的发展历程产生了重要影响，为后来的立法工作提供了基础性的决策参考。
《指示》明确号召用“民主”的理念取代几千年来对人民进行控制性管理的法统观念——保甲制度是反革命统治和欺压人民大众的工具，是国民党伪政权、伪法统的基础，是执行反动政令与窒息人民民主生活自由的基层机构。不应再对旧保甲人员存在任何依赖的倾向。《指示》强调，建立新的居民组织的目的是动员、组织群众，团结教育群众，在“自己当主人，自己来办事”的口号下去提高群众的政治觉悟，使人民自己来真正当家办事，最终目的是要建立“人民民主管理城市的基础”。
《指示》首先对居民治理区域的划分提出了要求。在划分中要考虑“自然区域”的特点，结合多种人文因素。如规定，按100～200户划分居民区，并建立一个居民委员会；在居民委员会之下，由20～50户成立一个居民小组。同时也指出，居民委员会与居民小组的“户数虽有数字规定，但不应机械地来划分”，而应适当地照顾“自然区域的环境”与“居民的生活单位”以及“户籍警察的管辖范围”等具体情况。
新的居民组织采取“委员会制”的组织形式。文件指出，新的居民组织是“各阶层人民群众联合的组织”，必须具有广泛而完整的代表性。委员会由7～9名委员组成，委员应从居民中选举产生，再从委员中互推主任委员、副主任委员各一人，负责领导与办理“日常事务”；委员会可视其具体任务需要，分别设立生产、公安、民政、文教、卫生等“小组委员会”，由正副主任委员以外的居民委员领导。居民委员会的人事选举和决定，统一由市政府来公布确认，在承认其合法性的同时，加强政府对居民组织的指导。
就居民委员会领导的产生问题，《指示》提出了一种自下而上“砌宝塔”的推选方式，即先由20～50户成立一个居民小组，选举产生委员和小组长，然后再由委员和小组长推选成立居民委员会集体领导成员。这种方式，不仅对推动群众工作基础较差居民区的工作很实用，而且使居民委员会通过居民小组获得了广泛的群众基础，因此被后来国家的立法所采用。委员会通过内部设置“小组委员会”的方式，将生产、治安、福利、文教、卫生等各种组织统一起来，兼有了各种组织的功能，并将生产经营机制和消费服务机制在一个小区域内整合起来，使居民区具有了“微型社区”的特征。
《指示》强调了“人民民主管理城市”的理念，从而又从理论上提供了一种公民参与国家政治和社会公共事务的现实途径。今天，居民自治与人民代表大会、共产党领导的多党合作和政治协商制度等，都已经被写入宪法，均被确定为我国的基本政治制度。
在这份文件中，明确规定居民委员会“不是一级政权机构”，是“各界人民群众联合的组织”，但同时赋予了居民委员会政治、经济和社会的职权，把它作为人民群众与政府之间的桥梁。《指示》规定:由居民委员会来向居民传达和推行政府政令，反映群众意见，巩固城市革命秩序；组织生产，改善劳动群众的生活；推动文化活动，举办公共福利事业等。
由于这份《指示》的指导思想明确，方案成熟，可操作性较强，一经颁布便迅速得到实施。是年12月底，杭州市成立居民委员会47个，其中，上城区14个，中城区14个，下城区18个，江干区1个。翌年3月，全市就基本完成了取消保甲制并建立居民委员会的工作，共撤销174保，3907甲，成立居民委员会571个，居民小组3802个。新生政权在不到4个月的时间内，就彻底摧毁了国民党在杭州的法统基础。
新的居民组织一经成立，就着手进行了5项工作:一是防特、防匪、防火，保护交通等社会治安工作及办理户籍；二是传达和推行政府政令，反映群众意见，加强人民团结，维持社会秩序；三是动员与组织群众，发展各种合作社，吸收劳动群众恢复生产，改善生活；四是领导群众进行正当的文化娱乐活动，改革旧社会的风尚；五是协助政府进行城市的公共卫生工作，增进人民健康，举办各种公共福利事业。
新的居民组织所发挥的作用，是军管会和警察派出所的力量和组织形式远远办不到的。它不仅能够组织生产自救，而且还能广泛地反映人民的意见，传递和推行政府的政策法令，加强政府与群众的联系，动员群众协助政府来做好城市的管理与建设工作。
回顾历史，我国对居民组织的立法框架，正是按照这个模式定型的。至今，我国城市居民委员会组织法和村民委员会组织法也仍然体现着这一基本形式和贯穿着居民自治的原则。
