分类与分级：公务员教育培训的两种班次设置模式

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[摘要]班次设置是增强公务员教育培训针对性和实效性的第一抓手，未来我国公务员教育培训班次设置应该遵从“分类分级”原则，这包含了分类和分级两种班次设置模式。根据公务员人事分类制度，公务员教育培训以问题为导向和以专业能力为目标时应分类设置班次；以学习贯彻党和国家的重大理论、方针及政策部署为目标时，在分类设置班次基础上应进一步分级设置班次，以综合能力为目标时也应分级设置班次。

[关键词]公务员；教育培训；人事分类制度；班次设置；分类；分级

[中图分类号]G726 [文献标识码]A[文章编号]1008-6463（2014）03-0018-07

[收稿日期]2014-05-20

[作者简介]胡登良（1987-），男，湖北黄梅人，国家行政学院博士研究生，国家行政学院公务员培训研究中心研究人员，研究方向为公务员教育培训。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”要实现这一宏伟的改革目标，必须进一步提高公务员素质。公务员教育培训在建设高素质公务员队伍中起着先导性、基础性、战略性的作用，在加大公务员教育培训力度的同时，更要增强公务员教育培训的针对性、实效性。

一、问题的提出

增强针对性、实效性一直以来是公务员教育培训改革和发展的着力点，但同时也是难点。增强公务员教育培训针对性、实效性是一个系统的工程，需要从公务员教育培训的各个层面、各个方面、各个环节进行统筹规划，协同推进，形成合力。在此过程中，找准努力的突破口至关重要。

班次设置是增强公务员教育培训针对性、实效性的第一项重要策划，也是公务员教育培训有没有针对性、实效性的第一个考验[1]（P143）。《2013-2017年全国干部教育培训规划》（以下称《培训规划》）提出干部教育培训要“坚持分类分级、全员培训，把干部教育培训的普遍性要求与不同类别、不同层次、不同岗位干部的特殊需要结合起来，增强针对性，实现全覆盖”，这是继《2010-2020年干部教育培训改革纲要》（以下称《改革纲要》）首次提出干部教育培训要“研究不同类别、不同层次、不同岗位干部的素质能力模型，制定分类培训大纲”即“分类分级”班次设置原则后的重申。

《培训规划》再次强调“分类分级”，从表面上看，是我国干部教育培训中一直坚持的“分级分类”原则词序的简单调换，但实质上却蕴含着思路的重大转变：班次设置的依据，首先是干部类别，然后才是干部级别。这符合干部成长规律及干部教育培训规律，标志着我国干部教育培训科学化、现代化水平的提升。公务员制度是我国干部人事制度的重要组成部分，是我国干部人事制度发展和改革的重要成果，也是干部人事制度科学化、现代化的重要标志。因此，在公务员教育培训中，班次设置应该贯彻和坚持《培训规划》提出的“分类分级”原则①。

“分类分级”原则包括分类和分级两个概念。分类和分级的要求是什么呢？这里有必要加以明确界定。“分类”，是依据公务员各个职位的任务性质而进行的种类划分，从而对不同职位的公务员进行有区别的教育培训。“分级”，是指按照公务员的不同职务层次而进行有区别的教育培训。这一界定也适用于其他干部教育培训。

公务员教育培训班次设置的“分类分级”原则包含四层意涵：其一，班次设置既可以遵循分类原则也可以遵循分级原则；其二，对教育培训的目标、要求等进行具体分析，决定分类、分级原则的具体适用；其三，优先遵循分类原则，再遵循分级原则。其四，班次设置可以同时使用分类和分级原则。

本文着重探讨班次设置“分类分级”原则的理论基础，分析班次设置何时应以分类为标准、何时又应以分级为依据。

二、公务员人事分类制度：“分类分级”原则的理论基础

公务员人事分类制度是指按照一定的标准对公务员进行种类划分，从而对公务员进行科学管理的制度。科学的公务员人事分类制度是公务员制度得以良好运行的前提和基础。当前各国的公务员人事分类制度总体上分为两种：职位分类制度和品位分类制度。

（一）职位分类制度。

与传统的人事制度相比，公务员制度的科学性、现代性主要建立在韦伯的官僚制理论及泰罗的科学管理理论的基础上②。官僚制是韦伯所勾画出的理想的组织类型，“其特征是依据劳动分工原则，具有清楚定义的层次、详细的规则和规章制度，以及非个人的关系”[2]（P31）。泰罗的科学管理理论的两个重要观点：第一，标准化工作，即所谓的最佳工作方式；第二，控制，保证标准化工作的顺利进行[3]（P31）。韦伯的官僚制理论和泰罗的科学管理理论共同成为公务员制度的基础理论，是因为二者具有许多共同的理论内核，国内外理论界对此已经进行了充分的研究，在此不再赘述。就本文论述的主题而言，我们不难发现，二者都把分工——专业化、专门化作为理论第一价值取向。业务分工是组织的基础，实际上也是组织存在的理由[4]（P6）。官僚制理论自不用说，科学管理理论的标准化工作也建立在分工的基础上。其次才是等级、控制等价值取向。甚至可以这样说，等级、控制是分工的一种内在要求和表现形式。专业化可以采取纵向分工的形式，可以建立具有一定正规性的权力金字塔（层级）[5]（P6）。

公务员制度的科学性、现代性首先是通过分工体现出来的，其次才是其他诸如等级、控制。职位分类制度是以劳动分工为首要价值取向，以职位的任务性质、职责大小、难易程度等以及由此决定的资格条件为基本依据对职位进行种类划分的人事分类制度。1923年，美国国会通过了联邦政府职位分类法案，规定对联邦公务员进行职位分类，这标志着职位分类制度正式产生于美国。此后，加拿大、法国、澳大利亚、日本等国也纷纷学习和借鉴了职位分类制度。

职位分类制度涉及的核心的基本概念如下：

职位：职位分类制度的最小单位，是政府组织的细胞。职位是任务的基本载体，一个职位通常担负一个或数个任务。

职系：以任务性质为标准，由两个或两个以上职责大小、难易程度等以及由此决定的资格条件不同但任务性质大体相同的职位组成。例如土木工程师职系、机械工程师职系、内科医生职系、外科医生职系、护士职系、药剂师职系等。

职组：由两个或两个以上任务性质相近的职系组成。例如内科医生职系、外科医生职系、护士职系、药剂师职系一起构成医疗卫生职组。

职门：或称职类，是职位分类制度中对职位进行分类的最粗略的单位。任务性质大体相近的若干职组构成一个职门。例如1949年的美国《职位分类法》将美国公务员的职位分为行政管理和专业技术两大职门。

职级：在同一职系内，根据职责大小、难易程度等以及由此决定的资格条件不同，把职位分为不同的职级。职责越大、难度越高、资格条件越高则职级越高；反之则越低。

职等：不同的职系相比，职责大小、难易程度等以及由此决定的资格条件相当的职位划分为同一职等。职级是用来比较职系内部的职位，职等则是用来比较不同职系之间的职位。

公务员职位分类是这样一个过程：首先把所有公务员职位按照工作任务性质从横向上划分为若干不同的职门、职组、职系，然后再按照职责大小、难易程度等以及由此决定的资格条件不同从纵向上划分若干职级、职等。这样的划分，使得公务员的每一职位都能在横向及纵向分类交叉构成的总的职位分类体系中找到自己的位置，为公务员人事管理的标准化、系统化和科学化奠定了坚实的基础。

可见，职位分类制度是一种以“事”为中心的分类制度，具有如下几个基本特点：1）因事设职。事情多少决定职位的多少，事情的性质决定职位的性质。政府所有机构在职能、责任、权力方面都要进行科学、详细的分解，最终落实到具体的职位，并依此设定机构的职位数以及职位的职门、职组、职系、职级、职等、权力、职责、任务、薪酬等，即形成明确的职位说明书。因此，职位的设定过程实际上也是各机构公务员人数的确定过程。2）因职择人。职位的各项特征确定后，就要具体规定承担此职位的公务员的专业、年龄、知识、能力、工作经历、心理要求等任职条件，最终通过考试选拔出适合的公务员。3）动态变化。所谓动态变化是指随着职位的任务性质、职责大小、难易程度等以及由此决定的资格条件发生变化时，职位的等级、薪酬及任职条件也发生变化。

职业的产生是社会分工的产物。从人类的发展史来看，从传统社会的三次社会大分工到现代社会越来越快、越来越细的社会分工，一直推动着人类文明的繁荣和发展。毫无疑问，公务员制度的产生、公务员成为一种职业也是社会分工的结果，但这显然不是社会分工在公共管理领域的句号和终点。随着科学技术的进步，公务员职业内部必然会按照社会分工的要求进一步分化和嬗变，按照职责大小、难易程度等以及由此决定的资格条件等因素进一步或者重新分门别类。

职位分类制度是包括录用制度、考核制度、晋升制度、教育培训制度、退休制度在内的所有公务员制度子制度能科学运行的基础和依据。几乎所有学者都认为职位分类制度是一种适应现代经济社会科学的人事分类制度，虽然这种制度目前还只在少数国家施行，但其优越性却被越来越多的行政学专家所明识，也引起越来越多的国家政府的重视和关注[6]（P200）。诚然，美国、加拿大等国的职位分类制度在一定程度上过于繁琐：如职位分类制度的诞生国美国联邦人事手册原有1万多页，军队文职人员的人事管理手册也达8800多页[7]；加拿大最初的职位分类制度把加拿大公务员职业划分为2600多个职组[8]，这种划分方式导致了二十世纪八十年代以来出现了以结果、顾客、灵活等为价值取向的新公共管理范式的广泛诟病，迫使这些国家对繁琐的职位分类制度进行修正，但是改革仍然是以职位分类制度基本精神为前提进行的。换而言之，职位分类制度仍然是人事分类制度最为科学的范式，这些国家进行的改革并不是将这种范式彻底推倒，改革的只是确保这种范式得以更好运行的机制。

（二）品位分类制度。

我国封建社会把“官阶”称为“品”，品位分类制度由此而得名。品位分类制是以公务员的地位、资历和待遇作为区分标准而建立的一种以“人”为中心的人事分类制度。[9]（P140）品位分类制度以“人”为中心，关注于人的官阶。品位分类制度在实际运行过程中，公务员既具有反映其地位高低、资历深浅、待遇丰寡的品位，又有代表职责大小、难易程度、权力大小的职位。也就是说，在品位分类制中，职位与品位是分开的，同样职位的公务员可能品位不同，品位随人走。品位分类制度则是一种产生于传统社会的人事分类制度，但由于有着自身的优点，在许多国家的公务员制度中被沿用。

从以上对职位分类制度和品位分类制度的分析中可以看出，职位分类制度也存在着层级，但职位分类制度的层级是以职位的职责大小、难易程度等为划分依据的，也就是说，层级是建立在类别的基础上的，层级是由于类别而存在的，层级只跟职位挂钩或者说只是职位的层级。品位分类制度也有职位的分类，但非常简单、粗略，并且在品位和职位的作用力量对比上处于附属地位。职位分类制度与品位分类制度的主要特征比较如表1所示：

三、分类与分级班次设置模式的具体适用

我国公务员教育培训的班次设置存在模式单一问题，主要是按照行政级别设置班次，拥有相同的岗位需求和个性差异的公务员却因为级别不同而不能接受相同的培训[10]。在班次设置上要实现从按级别设置为主向按类别设置为主的转变[11]，班次设置要类别化[12]。公务员教育培训班次设置这些问题的存在，与整个公务员制度特别是公务员人事分类制度的不健全有关。《公务员法》第十四条规定：“国家实行公务员职位分类制度。公务员职位类别按照公务员职位性质、特点和管理需要划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别”；第十五条规定：“国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列”；第十六条规定：“公务员职务分为领导职务和非领导职务”，领导职务从乡科级副职到国家正职，综合管理类的非领导职务从办事员到巡视员[13]（P7-9）。这是我国干部人事制度借鉴西方发达国家公务员人事分类制度的重要成果，为未来干部人事制度进一步深化改革奠定了基础。但与此同时，我国公务员人事分类制度在理论和实践层面都需要许多函待解决的问题。其中最重要的问题是虽然《公务员法》规定我国实行职位分类制度，但还仅仅是从职门这个职位分类制度中最粗糙的层面进行了划分，而没有进行职组、职系、职级、职等的划分，这使得我国的公务员人事分类制度不具备很强的操作性，实际上还是单一化的管理方式，不利于对公务员进行科学管理以及公务员的专业化发展[14]。不能保证职位分类的前提下，教育培训失去了针对性和实用性。除了技术类官员之外，根本不知道其它类型的公务员需要教育培训什么东西[15]。公务员人事分类制度的改革和发展的方向学界已经作出了许多有益的探讨，基本思路是借鉴西方发达国家成功的经验进一步细化。实务界也在积极努力，国家公务员局2010年表示，今后深入实施《公务员法》的重点是推进公务员分类管理，加大力度、加快进度完善专业技术类和行政执法类公务员管理措施，建立科学的公务员分类管理制度[16]。未来公务员人事分类制度的完善将会为公务员教育培训的分类班次设置提供更为明确的设计标准。但公务员教育培训的班次设置贯彻“分类分级”原则可以先试先行，分类与分级的班次设置具体适用不同，分析如下。

（一）分类设置班次。

第一，以问题为导向时应分类设置班次。从理论上讲，包括公务员教育培训在内的所有成人教育培训都是以问题为导向的，成人教育培训是点式教育培训，而不是面式教育培训，不追求内容的完整性和系统性，但一定要围绕学生在生活和工作实践中遇到的实际问题展开，直接目的是帮助学员寻求解决问题的办法和策略[17]（P45）。早期接受教育培训的公务员，由于理论基础和知识背景不能与现在相比，因此渴求学习理论与知识，但是今天到学院学习，往往是带着问题来的。比如一位接受教育培训的常务副县长讲，我来自基层，我就是想通过学习解决两个问题：一是县政府怎么融资？二是土地资源的严格限制和经济发展的矛盾如何解决？[18]（P105）既然如此，在这里就绕不开逻辑上紧密联系的三个理论问题：第一，接受教育培训的公务员的问题从哪里来？第二，每个人的问题是否一样？第三，不一样怎么办？先看第一个问题。毛泽东同志在其《实践论》一文中早就给出了答案，他说：“马克思主义者认为，只有人们的社会实践，才是人们对于外界认识的真理性的标准；原来人在实践过程中，开始只是看到过程中各个事物的现象方面，看到各个事物的片面，看到各个事物之间的外部联系。”[19]（P284）实际上，在工作实践过程中的公务员并不是时时刻刻都能把握工作方方面面的本质，经常只是看到现象、片面以及外部联系，所以必然会产生这样或那样的疑惑和问题。需要强调的是，公务员在工作实践中产生的问题在任何时候都源于建立在社会分工基础上的特定职位的工作实践。再看第二个问题。接受教育培训的公务员在工作实践中遇到的问题肯定都存在着或是量或是质的不同层面的差别，一千个观众一千个哈姆雷特，何况在特定职位的工作实践中产生的问题。最后一个问题，既然接受教育培训的公务员在工作实践中遇到的问题肯定都存在着或是量或是质的不同层面的差别，这就更加要求班次设置要做到科学分类。按照职位分类制度的理论，以任务性质为依据可以将职位按范围大小分为职系、职组、职门，属于相同职系、职组、职门的职位的公务员在工作实践中产生的问题也必然具有相似性。虽然我国公务员职位分类制度还仅仅是从职门这一最粗糙层面开展，但在我国公共管理实践中的社会分工自始至终存在。中国各级政府自上而下都会划分为许多职能部门，每一职能部门实际上可以看成是一个职组，属于各部门的公务员在工作实践中产生的问题必然具有共同的关切点。因此，可以尽量按照这些在我国公共管理实践中业已存在的职组进行班次设置，这也正是中央一再强调的“干什么学什么”精神实质所在。

第二，以专业能力为目标时应分类设置班次。选拔和造就专才是职位分类制度的人才理念。中国共产党在干部教育培训的实践历史中一直十分重视专业能力培训。1942年2月，中央政治局通过的《中共中央关于在职干部教育的决定》明确指出：“对一切在职干部，都须给以业务教育，实行‘做什么、学什么’的口号。不论从军事、政党、党务、文化、教育、宣传、组织、民运、锄奸、财政、经济、金融、医药、卫生及其它任何部门的干部，都必须学会与精通自己的业务，这是第一个教育任务与学习任务。”[20]（P738）专业素质是基本素质的重要组成部分，包括三个方面内容，扎实的专业基础知识，包括与本专业相邻学科的基础知识；扎实的本职专业知识基础；较强的专业技术基本功。专业素质好比一把剑之锋刃，直接体现公务员的自身价值。[21]（P145-148）以专业能力为目标时进行分类设置班次，将使公务员教育培训进一步规范化，避免重复教育培训或者是想参加教育培训而没有机会的尴尬局面。笔者曾经与多位承担公务员教育培训教学事务工作的同志交流，他们反映公务员教育培训中存在的一个共性问题，那就是经常会出现同一些个公务员重复到一个机构参训的问题。这除了与公务员教育培训存在的工学矛盾严重问题以及宏观管理体制机制方面不健全有关外，更多的是与班次设置不合理有关，专业性不强，导致缺乏针对性、实用性，使得谁去接受教育培训都可以。2008年，中组部颁发的《公务员培训规定（试行）》把公务员教育培训的四种主要种类，专门业务培训专门进行专业能力培训，初任培训、任职培训、在职培训也都把专业能力作为培训的重要内容[13]（P160-161）。

（二）分级设置班次。

我国现行的公务员级别设置带有浓厚的品位分类制度色彩，《公务员法》第十九条规定：“公务员的职务应当对应相应的级别”，公务员十个领导职务层次对应二十四级至一级二十四个级别，八个非领导职务层次对应二十七级至八级二十个级别，“公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据”[13]（P10）。《公务员法》所规定的级别不是严格根据职位的职责大小、难易程度等以及由此决定的资格条件等因素决定职级、职等，一般仅作为确定待遇的依据，不具有为设置班次提供依据的功能。如前所述，品位分类制度下的公务员不仅有品位，还有代表权力大小、职责大小、难易程度的职位，虽然我国公务员的职务层次划分是基于文化传统以及经验主义划分的，还很难说是理性的、科学的，但基本反映了职责大小以及难易程度，可以作为分级设置班次的标准。

第一，以学习贯彻党和国家的重大理论、方针及政策部署为目标时，在分类设置班次基础上应进一步分级设置班次。分级设置班次符合我国当前特定的“自上而下”的政策路径，政策由上级公务员制定，再由下级公务员对政策分解并执行，这样政策过程实际上形成一条指挥链。[22]（P256-257）不管是职位分类制度下职位的职级、职等还是品位分类制度下职位的职务层次，职位层次的不同决定着公务员思考问题的视角、方式不同。党和国家的重大的理论、方针及政策，高层的公务员更多的是从战略层面、全局层面思考问题，中低层公务员更多的是考虑如何结合地方、部门的特征从局部层面、执行层面进行学习和贯彻。因此，在以某一时期党和国家的重大理论、方针及政策部署为目标时，应分级设置班次。这种原则同样适用于地方党和政府针对地方经济社会发展部署时的公务员教育培训。

第二，以综合能力为目标时应分级设置班次。专业能力是公务员教育培训的重要目标之一，由于公共管理活动的特殊性，大部分公务员都承担着综合管理职能，这就要求公务员教育培训不仅要以专业能力为目标，综合能力也是公务员教育培训的重要目标向度。但是不同层级职位对公务员的综合能力要求不同，以综合能力为目标时应进行分级设置班次。如英国基于PSG胜任力框架（Professional Skills for Government Competency Framework）就对处于不同层级职位的公务员的领导力提出了不同的要求[23]。不仅英国，国际上以综合能力为目标的公务员教育培训通常都进行分级培训。根据我国公务员职位分类制度从职门层面进行的划分，综合管理类职位是指机关中除行政执法类职位、专业技术类以外的履行综合管理以及机关内部管理等职责的职位。综合管理类职位是公务员的主体，数量最大。[13]（P8）我国公务员教育培训以综合能力为目标时也应分级设置班次。但我国尚未建立起不同职务层次的公务员的能力标准，这项重要的工作还仅仅停留在学术界的探讨层面。如有学者通过问卷调查研究了我国司、处、科三级公务员不同的核心能力。[24]总体看来，学术界对不同层级公务员的综合能力的研究已经取得了许多成果，但还须加大研究力度，为公务员分级设置班次提供更多有力的理论依据。

注释：

①这里并不是说干部教育培训班次设置时不需要遵循“分类分级”原则，如正文所言，公务员制度是干部人事制度改革的重要成果，标志着干部人事制度朝着科学化、现代化方向前进。但就当前情况来看，除公务员制度外，干部人事制度其它组成部分的改革尚不理想。公务员制度将是干部人事制度的最核心的组成部分，公务员教育培训改革与发展最需要朝着科学化、现代化的方向发展，给具有浓重传统色彩的干部教育培训的改革与发展提供动力和标杆。

②西方的公务员制度还有一个重要的理论基础——政治行政二分法理论，这是适用于西方政党政治的特殊理论。本文的公务员制度不仅指西方的公务员制度，故不将其看成是理论基础。

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