民族区域自治制度与广西经济发展立法问题研究
时间：2020-11-06 08:05:57 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘要：自1984年颁布《民族区域自治法》以来，广西的经济发展取得了长足的进步和发展，但是仍存在着自治区自治条例法律缺位、民族自治法律法规解释功能不完善、经济相关的民族区域自治法律法规数量较少、质量不高等问题，如何以《民族区域自治法》为主导，立足于广西自身经济发展特点，结合民族特色制定和完善相应的民族经济立法以促进广西经济的发展，是当前广西经济发展的必须思考的问题，也是摆脱当前广西经济发展困境的有效途径。
关键词：民族区域自治；广西经济；立法问题
一、民族区域自治法律法规在广西经济发展中的运行成效
截至2011年底，全国共建立了155个民族自治地方，其中自治区5个、自治州30个、自治县（旗）120个。在全国55个少数民族中，有44个建立了自治地方。实行自治的少数民族人口占少数民族人口总数的75%，民族自治地方行政区域的面积占全国总面积的64%。①而广西作为民族自治地方更由于其地处的特殊地理环境使得它对东盟贸易区的建立、北部湾经济区的发展、泛珠三角区的合作、中越的“两圈一廊”的建立起到了重要的作用，可以说广西的经济发展也影响到了西部大开发战略的发展进程。在2001年对《民族区域自治法》进行的修改中，总共对31条条文进行了修改，其中有23条条文是对民族自治地方的经济所做的规定。修改后的条文对民族自治地方在金融扶持力度、对外经济贸易、民族贸易、享受的优惠政策、外资的投资导向等方面都作出了相应的规定。此外，国家出台的《民族法制体系建设“十二五”规划（2011—2015）》、《坚持和完善民族理论政策体系规划（2011—2015）》、《全国民族系统法制宣传教育第六个五年规划》、《少数民族事业“十二五”规划》、《兴边富民行动规划（2011—2015年）》、《扶持人口较少民族发展规划（2011—2015年）》、《国务院关于进一步繁荣发展少数民族文化事业的若干意见》等一系列规划、意见也对民族自治区域的经济、文化、社会领域产生了积极的影响。在这些法律、政策的保障下广西的经济更是发展势头迅猛、发展态势良好。2014年广西全年全区生产总值比上年增长8.5%，增速比前三季度加快0.2个百分点，比全国高1.1个百分点，排名全国第是17位。②
二、民族区域自治法律法规面临制约广西经济发展的困局
改革开放以及西部大开发战略的实施，使得如今广西经济发展取得了长足的进步，但是由于本身经济发展水平较低、经济基础较弱、市场发育水平不高因此相比于其他发达地区仍属于经济滞后地区，东西部差距仍旧很大。1984年出台的《民族区域自治法》以及2005国务院颁布实施的《中华人民共和国民族区域自治法若干规定》等民族自治法律法规都为广西的经济发展提供了法律制度上的保障和支持，但是在这些民族自治法律法规的实施过程中也存在着不少问题丞待解决。
（一）《广西壮族自治区自治条例》法律缺位
法的价值在于操作与实施，然而《民族区域自治法》的规定大多属于原则性、抽象性的规定，这使得某些现实中存在的具体问题在操作中无法适从。《民族区域自治法》相关的配套性法规不全面，缺少具体的条文是掣肘法律动态运行的重要因素。以广西为例，广西至今尚未出台自治区一级的自治条例，高位阶的法律法规的缺位不利于地方自治权的实施。实际上，早在1984年《广西壮族自治区自治条例》就已提上起草日程，但逾经九次议稿、两届自治区常委专题讨论，不断修改、提交审批后仍未能顺利颁布实施，究其原因主要有二，其一为宪法规定自治条例“依照当地民族的政治、经济和文化的特点”而制定，而草案规定比较一般化，尚未深刻地反映广西的特点；二是国务院有关部委的意见同广西的要求有较大差距，反映出对民族区域自治法所规定的精神，认识不大一致。尽管根据《民族区域自治法》十九条的规定自治区自治条例的决定权在民族自治地方的人民代表大会，批准权在全国人民代表大会常务委员会。但是在批准权的背后牵扯着各部门的利益，特别是一些中央经济管理职能部门更是实际操控着自治区自治条例的决定权。存在中央、各级行政机关、民族自治地方的利益博弈，上级行政机关对民族自治行政机关的干预是导致全国五个自治区无一能顺利出台自治区级别的自治条例的主要因素。正因为自治区条例在制定、监督程序等方面都较为苛刻，当自治区人大被赋予自治区条例和地方性法规两种不同的立法权限时，其往往会选择立法阻力较小的地方性法规进行制定，因而以自治区地方性法规代替自治区条例、自治区单行法规是当前自治区普遍的立法现状。例如2000年至2010年，广西壮族自治区共制定地方性法律规范149部，批准地方性法规1部，批准自治县单行条例1部。③但是高位阶的《自治区自治条例》作为自治区自治的综合性法律，有着不可替代的重要地位，对民族区域自治权的取得、实施具有积极的保障作用，也对民族自治地区的经济起着至关重要的影响，因此关键性自治条例的缺位其后果不言而喻。
（二）民族自治法律法规解释功能的不完善
任何一部法律的实施都离不开对法律本身的解释，可以说对法律法规的解释是维护法律尊严、实现立法目的、保持法律和社会发展变化充分融合的重要手段。但是由于民族自治地方多民族的复杂性、社会经济文化发展的快速性、立法者认知水平的局限性等各方面原因导致民族自治地方制定的法律、法规、规章及自治条例和单行条例不可避免的存在着固有的法律缺陷和漏洞，以及与法律现实运行不相容合的矛盾之处。例如《民族区域自治法》第五十五条规定“上级国家机关应当帮助各民族自治地方加速发展经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育等事业。”以及第五十八条“上级国家机关从财政、金融、人才等方面帮助民族自治地方的企业进行技术创新，促进产业结构升级。”但法条对上级机关为哪些机关又是如何帮助指导自治地方经济发展并没有进行明确的规定。规定过于笼统，原则性过强使法条的现实操作水平较弱，上级国家机关对此类法条的遵从性不高，同时也极易造成各个上级国家机关互相推诿、扯皮的现象发生。立法的模糊性和不确定性大大削弱法律的实施效果。因此及时、正确地对民族自治地方制定的法律、法规、规章及自治条例和单行条例进行解释是确保民族自治地方法律法规能够实施的前提，但《民族区域自治法》颁布实施二十几年来，对《民族区域自治法》的解释寥寥无几，这大大制约了民族区域自治地方法律法规的运行和实施，而民族区域自治地方制定的一些相关经济法律法规也由于缺乏及时、合理的法律解释而难以得到有效执行，丧失了存在的必要和功能，不能有效地指导民族自治地方的经济发展方向和保障民族自治地区的经济发展，造成了民族自治地方经济有法难依的窘困局面。
（三）经济相关的民族区域自治法律法规数量较少，质量不高
根据《民族区域自治法》第六条规定可知在宪法和法律规定的范围和框架内，民族区域自治地方的自治机关有根据本地区民族特点和和经济发展状况灵活制定相应法律法规的立法空间。但从当前的民族立法状况来看，相关经济方面的民族自治立法迟缓、滞后，立法主动权的流失使得民族自治地方在经济建设中无法取得更为有利的地位，也无法获得更大的经济的增长。例如根据《民族区域自治法》第三十二条规定“民族自治地方在全国统一的财政体制下，通过国家实行规范的财政转移支付制度，享受上级财政的照顾。”民族区域自治地方基本建设支出大部分是地方投入，而地方财政收入在民族区域自治地方的支出中比例不足50%，其他部分依靠中央和上级财政转移支付获得资金来源。④由此可见财政转移支付制度是民族区域自治地区经济的重要组成部分，但是由于缺乏相应的支付转移法律法规对财政转移支付制度进行规范，因此无论是在支付的形式、转移的主体、转移规模的确定标准、转移支付的审批机制、转移支付的监督机制等方面都未有明确的规定，因此造成通过财政支付转移制度对民族自治地方进行经济支持的功能并不能得到最大的发挥。从当前的民族自治区立法现状整体来看，民族自治立法数量偏少、质量不高而且大多是偏向政治权利、民族文化、资源保护几个方面，其中涉及经济的法律法规更是少之又少。1984年颁布施行的《民族区域自治法》是至今为止仅有的一部民族区域自治基本法。除此之外，五个自治区的自治区条例呈现空白化，其他的民族自治法律法规也是相对较少，制定缺乏自主性和积极性，多是对上位法的克隆，并没有结合民族地域特点。立法范围的过于狭窄及缺乏民族特色使自治地方不能通过自治法律法规的实施为民族区域经济的发展提供法律保障，制约了民族区域的经济发展进程。
三、完善民族区域自治法律体系促广西经济增长之对策
（一）构建完整的民族自治立法体系
广西作为民族区域自治地方，应充分利用民族区域自治地方的立法优势，加大民族自治区域立法力度，特别是有关经济方面的法律法规应尽快进行完善，改变当前广西民族区域经济立法数量少、质量不高、断层大、涉及范围狭窄的现状。要实现民族自治立法的全面构建，必须首先要着手制定《广西自治区自治条例》，以弥补广西在高位阶自治法律法规上的空白状态，而上级国家机关也应该理顺中央及地方的利益关系，在权衡利益的情况下减少对地方自治条例出台的阻力，帮助和指导民族区域自治地方立法机关尽快制定出本自治区的自治条例。与此同时还要积极制定各种广西自治区单行条例，自治州、自治县的单行条例因为其相对于自治区自治条例在制定程序、调整范围等方面具有自身的优越性。加快制定单行条例有利于将《民族区域自治法》中的原则性规定转化为具体规定，进而使民族区域自治法律能够得到有效的实施，也有利于对某种需要进行调整的社会关系通过立法手段进行调整，例如可以制定财税、民族贸易、对外贸易、金融等方面的相关广西自治经济法规对经济活动进行调整和保障。在加快制定《广西自治区自治条例》和自治州、自治县的单行条例以外还可以充分利用法律赋予民族自治区域的法律法规变通、补充权，根据本地区的实际情况对上级国家机关的决议、决定、命令、指示进行变通和补充，以便其更好适应本地区的实际情况。截止2001年底，全国民族自治地方已经制定出对法律法规的变通和补充规定仅有60件，其中变通规定32个，补充规定28个。在全国155个民族自治地方制定的60件变通和补充规定中，除5件是对《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（该法没有明确规定民族自治地方可以对其进行变通、补充执行）进行变通、补充的，其余55件都是根据授权法律法规明确规定民族自治地方可以对其进行变通或补充执行而制定的，也就是说民族自治地方几乎不敢根据实际需要对法律法规没有明确规定的进行变通、补充执行⑤这说明，被赋予的法律法规变通补充权并没有得到充分重视和利用。广西要建立并完善自治区条例、地方性法规、自治区各级单行条例还有各类符合地方实际的变通规定民族自治法律体系，灵活地运用各种不同位阶的民族自治法律法规来保障地区的自治权，加快推进经济发展进程。在加大民族区域经济立法力度的同时也要注重立法技术和提高立法水平，在立法的同时注意结合本地区经济发展特点，立法要突出广西的民族特色，摒弃单纯的复制、照抄、照搬上位法的规定而没有结合本地区实际的做法，从本民族特色和经济发展特点出发，结合实际制定出符合广西实际情况的区域自治经济法律法规，把促进广西经济稳健、快速的发展作为经济立法的首要目的，制定不仅包含有关宏观调控方面也涉及民族经济生活的各个方面的法律法规。
（二）构建完善的民族区域经济立法解释制度
2005年国务院颁布施行的《中华人民共和国民族区域自治法若干规定》相比于《民族区域自治法》而言，其内容更为细化、具体，在保证《民族区域自治法》真正落到实处以及保障民族自治区域的自治权方面起到了重要的作用，也推动了一些省份例如湖南、湖北、甘肃、海南、云南、贵州开始相继对一些民族区域自治法律法规进行了修改和解释，使之更能适应和保障本地区经济发展。但相对于现存的民族区域法律状况来说，法律解释制度还是不健全的。因此要使《民族区域自治法》及其经济相关的民族区域自治制度在广西得到落实并对广西的经济发展起到指导和积极地推动作用，势必要对《民族区域自治法》等法律法规进行合理的解释，构建和完善民族经济法律法规解释制度。这需要国家立法机关和民族区域自治地方的通力合作，只有把抽象、原则性的规定通过法律的合理解释赋予其含义的准确说明，才有可能将这些法律规定真正地得到贯彻和落实，进而实现立法功能的有效发挥。
四、结语
要实现广西的经济持续、健康的发展目标，必须构建完备的广西民族区域自治法律完整体系，在《广西自治区自治条例》的综合指导下，分别制定专门的单行条例、地方性法规并辅以各类适合本地区经济特点的变通、补充性规定的灵活运用来保障民族区域自治权，使在广西的经济发展规划、财政、税收、金融、对外贸易等方面能够通过法律的方式取得民族区域自治的合理性优势，占据经济发展的有力地位，加快推进广西经济发展进程。（作者单位：广西大学）
注解：
① 王允武.民族区域自治制度运行：实效、困境与创新.中央民族大学学报，2014（3）
② 数据来源：广西壮族自治区统计局http：///law/lawml.asp
④ 程健.关于民族区域自治地方财税自治权的几点思考——兼论民族区域自治地方与中央的权限划分.内蒙古大学学报，2010（7）
⑤ 朱玉福，唐文武.落实民族区域自治法律变通补充权的法律保护研究.贵州民族研究，2007（1）
参考文献：
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[3]王允武.民族区域自治制度运行：实效、困境与创新.中央民族大学学报，2014（3）
[4]朱玉福，唐文武.落实民族区域自治法律变通补充权的法律保护研究.贵州民族研究，2007（1）
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