企业注册登记前置审批制度函待改革
时间：2020-11-07 15:15:48 来源：达达文档网 本文已影响 人 
《行政许可法》实施以来，各级政府的行政许可行为发生了较大变化，但在实施过程中也遇到了一些矛盾和问题，尤其是企业登记的前置审批制度还没有彻底改革，致使部分行业仍然存在着“隐性禁区”、“进入壁垒”，过多过滥的企业前置审批手续成了进一步扩大民间投资的一个“瓶颈”。如何进一步对企业注册登记前置审批制度进行改革，为企业注册登记创造一个宽松的环境，成为各级工商相关深入研究的一个重点课题。
一、当前企业前置审批存在的问题
当前，企业登记的前置审批制度还有许多问题需要加以解决，尤其是工商行政管理部门在核准市场经营主体资格时涉及前置审批达100余个，投资者办一个执照要跑多个部门，办理完各种审批手续要花费大量时间，往往使投资者错过市场机遇。增加创业成本。
(一)前置审批数量增加
《公司法》的实施，标志着企业登记由审批制为主改为登记制为主，依据《公司法》规定，只有法律、行政法规设定的企业登记前置审批，才能作为各级工商行政管理机关公司登记的前置条件。《中小企业促进法》的实施，把公司登记前置审批这一规定的适用范围，扩大到了非公司制企业。也就是说在《行政许可法》实施前，地方性法规、部门规章、政府规章、各级政府的规范性文件设定的企业登记前置审批，都已不是各级工商行政管理机关企业登记前置审批的依据。《行政许可法》实施后，除法律、行政法规设定的企业登记前置审批事项外，又增加了国务院决定保留的审批事项，原来一些部门的规章设定的前置审批，也上升为国务院的决定。
(二)前置审批的规定不科学
一些法律、行政法规规定企业在申请设立之前，应报经有关部门审批并领取许可证，企业凭许可证到工商机关办理登记。按照规定企业领取许可证应当具备一定条件。在人员、设备、经营场所等方面必须达到国家规定的条件，由于企业未设立，其人员、设备等生产经营条件难以落实。因“证”与“照”谁先谁后产生了矛盾。企业未领取执照不能招聘人员、购置设备，企业没有相关的人员和设备难以申领许可证，造成了企业前置审批的规定难落实，
(三)一些规章设定的前置审批仍在施行
按照《行政许可法》的规定，企业登记前置性许可只能由法律、行政法规或国务院决定设定，部门规章和政府规章以及规范性文件是不能设定企业登记前置性许可的。但目前仍有一些地方性法规、部门规章，甚至是一些地方政府部门的红头文件设立的审批事项仍在施行，造成前置审批的内容过多过滥。
(四)变相的“行政许可”有所抬头
《行政许可法》对行政许可的设定权进行了限制，取消了国务院各部门的行政许可设定权，但执行起来困难重重，一些部门对需要管理的事项，仍习惯用审批的办法来管理。由于审批的设定权已被依法取消，因此，有的以备案的形式设定了“许可”。如有的部门在规定备案事项时明确规定：公民、法人或其他组织在具备从事某项活动的条件后，应将相关材料报有关部门备案，经有关部门对申请备案的材料查验后。符合条件的予以备案，申请人持备案的文件到有关部门办理相应的手续。其备案的规定基本具备了《行政许可法》对行政许可特征的规定。
二、企业前置审批存在问题的主要原因
(一)思想观念方面的原因
《行政许可法》的贯彻实施，推动了政府管理理念的更新，以民为本的理念、公开透明的理念、诚实信用的理念、权责一致的理念已开始在各级政府建立，政府的管理正从管理型向服务型转变。但是转变传统的管理理念和思维方式，树立现代管理理念还需要一个过程，一些地方和部门在制定政策、处理问题时还自觉不自觉地从本地区、本部门、本单位的权力、地位、利益出发，不能正确处理国家、集体利益与个人利益、整体利益与局部利益、长远利益与眼前利益的关系，在一些地区和部门还存在着为本地区、本部门和小团体谋利益的行为，争权力、争地位、争利益的现象还没有根本转变。由于思想观念没有转变，在企业登记前置审批制度的设定上。出现两种倾向：一种要进一步强化前置审批，主张增加前置审批或扩大前置审批的范围：另一种是取消所有的前置审批，实行企业登记的告知承诺制，即在企业申请登记时，登记机关告知企业需到有关部门领取许可证，申请人承诺在领取执照后一定时间内领取许可证，将前置审批改为后置审批。
(二)方式方法方面的原因
当前在行政管理中重实体、轻程序，重内容、轻形式的现象还较为普遍。一些地方和部门认为，只要管理的事项是应该管的，至于是否有法律法规依据，所依据的文件是否符合法定形式，不是主要问题。因此，出现了应该通过立法程序或法律法规形式解决的问题，却由地方和部门自行发文解决。使应该管理的事项缺乏法律依据，造成了该项管理合理不合法的状况。在一些地方和部门还存在着执行国家法律法规需要地方政府和有关部门表态后方能执行的怪现象。国家颁布的法律法规和决定，要落实到基层，还需要地方政府或有关部门发文表态，对与国家法律法规不一致的地方性规定和部门规定，虽然法律法规已明确规定应停止执行，但没有地方和部门的表态是难以停止执行的。在一些部门看来，管理就是审批，离开了审批就无从管理，因此，当国务院决定取消某些审批事项后，一些部门监管的思路和方式没有相应的转变，使管理出现了真空。
(三)机制体制方面的原因
《立法法》和《行政许可法》对立法的权限、行政许可的设定权限、法的适用与备案都做出了明确的规定。国务院《全面推进依法行政实施纲要》也明确提出：建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度以及完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督等要求。由于依法行政的机制、体制正在逐步建立，有许多制度还有待于完善，因此，在实践中，对地方和部门超越权限制定的或违反上位法制定的规章、规范性文件，还没有做到定期清理和及时纠正。
三、改革企业前置审批的建议
笔者认为，企业登记前置审批制度的改革，应重点从以下四个方面下功夫：
(一)进一步转变观念
观念的转变对企业登记前置审批制度的改革具有决定性意义，《行政许可法》明确规定：涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全、公共利益的事项可以设定行政许可。对企业能够自主决定，市场能够有效调节，行业或中介能够自律管理的可以不设行政许可。也就是要树立公共服务和市场经济的理念。企业登记前置审批的设定，要符合国家
利益和社会公共利益，凡是为地方利益、部门利益设定的前置审批应该取消。要做到树立现代管理理念，把握好《行政许可法》的六项原则，处理好国家、集体利益与个人利益、整体利益与局部利益、长远利益与眼前利益关系。用现代管理理念指导我们依法行政的各项工作。
(二)增强决策的科学性、预见性
建立健全科学民主决策机制，实行依法决策、科学决策、民主决策，是依法行政，建设法治政府的基本要求。前置审批的设定或取消，都应该经过科学的决策程序，广泛听取公众和专家的意见，既要防止前置审批过多过滥，又要防止取消所有前置审批的倾向。在设定前置审批的同时要明确实施机关、条件、程序、期限。在取消前置审批的同时，要制定后续管理的配套措施。切忌头痛医头、脚痛医脚、顾此失彼的决策，对前置审批的设定和取消都要进行必要性和可行性论证，对可能造成的影响，实施中可能碰到的问题，要有预见性，避免走弯路。
(三)提高制度建设质量，加强对行政行为的监督
首先，要贯彻落实规章、规范性文件工作制度和定期清理制度。制定对规章、规范性文件的异议裁决程序，对规章、规范性文件超越权限、违反上位法规定或与其他规章、规范性文件不一致的，任何单位和个人都可以依据《立法法》的规定申请裁决，适时对现行规章、规范性文件提出修改或废止的意见，切实解决法律规范之间的矛盾和冲突。其次，要加强对规章、规范性文件的行政监督。有关部门要加强对规章、规范性文件的备案审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠。第三，要加强对政府抽象行政行为的司法监督。扩大行政诉讼的受案范围，将政府或部门抽象行政行为，纳入司法的监督范围。
(四)严格执行《行政许可法》，规范备案制度的制定权限和程序
凡是需要通过行政许可管理的事项，应严格按照《行政许可法》规定的程序，通过立法设定许可。对《行政许可法》实施前由部门规章、规范性文件设定的行政许可，确需保留但由于种种原因没有及时上报国务院决定保留的，应尽快上报国务院以决定保留其许可事项。对已上报国务院而未被保留的许可事项，以及没有上报国务院保留仍以规章形式设定的企业登记前置性许可事项要立即停止执行。要明确备案制度设定的权限和程序，凡是属于政府部门可以通过信息共享解决的事项，原则上不应要求企业向有关部门申报备案。备案主要是便于有关部门了解掌握情况，及时纠正违法违规问题，不应演变成由申请人申请，经有关部门审查，申请人持备案的文件向有关部门办理相关手续的行政许可行为。
