公私合营模式（PPP）下的省级铁路建设融资研究

打开文本图片集

摘 要：本文在总结中国省级铁路建设现有融资模式的基础上，介绍了PPP模式这一当前日益主流的融资模式，分析了运用PPP模式进行铁路建设项目融资的主要当事人职责、项目结构与运作流程，并结合案例进行了分析，最后给出了主要的政策建议。

关键词：省级铁路；铁路建设；PPP融资模式；

省级铁路是省内主要的干线和支线铁路，这些铁路不同于全国性的铁路，主要服务于省内客流，也更依赖地方投资建设。省级铁路在高铁和快速、重载货运铁路发展的趋势下，可能处在高速发展的机遇期，这就提出了较高的融资需求。当前，省级铁路建设和投融资政策已经放开，引入社会资本进入公共事业建设也成为重要的发展趋势。2014年11月，国务院发布的相关政策提出，向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权。此次新政首次明确支持有实力的企业可以进入干线铁路的投资运营，向社会资本开放了铁路所有权和经营权。这就为社会资本进入铁路建设投资领域开放了政策限制，提供了政策依据。

社会资本支持铁路建设领域的主要融资模式，与其其他公共事业建设模式类似，都可能是以PPP模式为主。PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP仅指特许经营的公私合营模式。通过进一步对社会资本铁路建设PPP项目的投资回收和投资收益的保障支持措施，也能进一步解决PPP项目的障碍，有效促进铁路建设PPP项目的发展。

本文聚焦于省级铁路的PPP融资模式，通过分析PPP模式运用于铁路建设融资的方式，为PPP模式下的省级铁路建设融资提供理论分析和指导。本文的结构如下：首先分析省级铁路建设的融资结构现状，然后总结PPP项目的主要内容，进而详细分析PPP模式运用于省级铁路建设融资的主要方案，进行翔实设计，最后提出PPP模式运用于省级铁路建设融资的政策建议。

一 省级铁路建设的融资结构现状

当前省级高速铁路建设最主要的融资模式仍然是财政补贴模式，其主要的资金来源是财政资金。在此基础上，随着政策的放开，逐渐形成了其他模式并举的局面。当前，省级、市县级以及中国铁总提供的财政和铁路建设资金，仍然是省级高速铁路建设的主要资金来源，但是其他各项资金也形成了重要的补充，并占据了越来越高的地位。具体而言，当前使用的融资模式，主要是以下10种，通过归类，主要包括财政融资、投资基金融资和额外资产收益融资三大类。

就财政融资这一类而言，主要包括三种融资模式。

第一是财政补贴模式。由于铁路具有公益性和社会效益，一般有省市财政给予适当补贴的政策，该政策为各省惯用做法，财政补贴一般又有三种方式：1.现金补贴，即由省财政直接向铁路项目提供补贴，补贴资金在铁路公司所形成的股权由省铁投公司持有。例如，广东省政府对广佛城际铁路的进行补贴政策，广佛城际铁路由广州市和佛山市按地铁标准合资建设，省政府按项目总投资的10%给予一次性财政补贴；2.财政贴息，即由省财政对用于铁路建设的信贷资金进行贴息；3.对铁路运营亏损进行补贴，补贴的原则一般按运营成本与实际客运收入之间形成的差额亏损进行财政补贴，补贴方式按完成旅客人次进行票价补贴及电价补贴。

第二是建安税返还政策。建安税全称建筑业营业税，是营业税的一种，指对我国境内提供应税建筑劳务而就其营业额征收的一种流转税。自2008年以来，国内已有20余省市出台了关于铁路建设建安税返还的政策。即将省内铁路建安税返还给出资人代表作为铁路建设补助资金。返还方式主要有两种：1.建安税缴入省级金库，由省财政集中返还，河南、山西均有类似做法；2.省财政预先垫支，湖北省在武汉经济圈城际铁路建设期间采用了类似做法。

第三是运营营业税减免返还模式。铁路建成后，政府在对运营亏损进行补贴的同时，对运营营业税进行减免或返还补助到铁路投资人再用于铁路建设。陕西、河南、内蒙古等均有类似做法。

就投资基金融资模式而言，则主要是省级铁路建设投资基金这一种模式。随着资本市场的发展和铁路建设融资模式的放宽，为进一步拓宽铁路建设融资渠道，浙江、安徽和江西三省已设立了铁路投资相关基金。因此设立铁路建设投资基金就成为第五大融资渠道。2010年7月，浙江省政府批准设立浙商产业投资基金，采用有限合伙制，第一期规模为人民币50亿元，基金发起人中银投资、浙铁投资分别承诺出资人民币10亿元，其余部分以定向私募方式向符合条件的投资者募集。中银投资浙商产业基金管理有限公司作为执行事务合伙人出资人民币5000万元，并负责基金的管理和运作。主要投资于中国境内企业的股权、与股权投资相关的债权或其他可以转换为股权的投资工具。2011年9月，安徽省政府批准设立了省铁路建设投资基金。2013年5月，江西省政府批准设立江西省铁路产业投资基金，基金总规模150亿元，首期规模50亿元目前已募集到位。该基金由省铁路投资集团公司发起。

目前另一类极为重要的融资模式类型仍然是资产收益补充融资模式，它包括三种渠道。优质资产股权划转注入政策，这是近年来一种重要做法。为提升铁路出资人资产质量和融资能力，省政府将特许投资的其他优质项目或将部分由政府持有的或省级基金出资的优质资产股权划转给铁路出资人。例如，河北省政府2010年7月6日专题会议确定，由交通投资公司出资曹妃甸煤码头三期工程及四期工程（华能控股），以提升公司资产质量；将秦皇岛市政府持有的秦皇岛港股份有限公司5%的股权转入交通投资公司。山西省则采用资产整合政策，为把山西能源交通投资有限公司建设成为以能源、交通、物流、服务为主导的大型物流集团公司，增强企业核心竞争力，努力做强做大企业。山西省国资委于2010年12月将山西地方铁路集团、山西汽车运输集团、山西能源产业集团、山西省物资产业集团4户企业整体划转到山西能源交通投资有限公司，使其变为山西能源交通投资有限公司的全资子公司。

目前，以铁路沿线土地收储和开发的增值收益补贴运营亏损基本上已成为各地政府一种共识和常用做法。由此催生第六大融资渠道，即授权土地储备及开发政策。在轨道交通运营方面比较成功的香港地铁，其是收入的40%～50%是来自沿线土地房产开发和车站商业物业。广东省在铁路沿线采用两种方式进行开发：一是在铁路建设红线以内的主要站点上盖物业，并划定站点周边800米范围的开发权。二是对红线以外的土地由各市政府负责调整规划以城际轨道带动城市布局调整，形成新的城镇和居住区，在此基础上由地方政府负责拿地，与铁投公司进行联合开发，收益分成，分成原则是铁投公司补亏即可，大头利润分给地方政府，以保持其积极性。

最后，则是第七大融资渠道，提取城市土地出让金等作铁路建设资本金政策。铁路促进市区土地的再开发和区域内城市土地增值，许多省采取了对铁路规划范围内城市土地出让金按一定比例提取铁路建设基金的做法。河北省已正式施行该政策。经河北省政府批准，河北省国土资源厅和财政厅联合下发了《河北省铁路建设费征收使用管理办法》，规定：自2011年1月1日起，在本省行政区域内，凡涉及商业、服务业和房地产开发业，以招标、拍卖、挂牌等方式取得土地使用权新的建设用地项目，均应按所取得的土地出让金总额3%的比例计算铁路建设费，由财政部门按支付程序拨付河北建设投资集团公司，作为省政府新增资本金全额注入交通投资公司，征收期暂定为10年。另外甘肃、陕西等省还出台了利用从国有资产收益和采矿权拍卖收益用于铁路建设的政策。

除上述三种融资模式之外，还有开发性金融支持模式、民生工程模式、银行直接贷款模式等。例如，由省政府出台开发性金融投融资政策，推行“将铁路建设与加强土地管理有机结合，以指定地块的土地出让政府收益来质押银行贷款”的融资模式。该模式在天津市和湖南省都取得了较好的效果。

然而，上述模式除铁路投资基金外，均需要政府提供较强的资金支持，或出让某项项目收益。随着国家发改委的《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》的发布以及国务院向地方和企业放开铁路干线经营权的政策的出台，社会资本投资铁路建设已经成为可能，这种投资将真正为地方政府减轻财政补贴负担，实现地方政府债务期限置换和资产保值增值。而动用社会资本投资，结合当前中央力推的政策导向，就必须大力借助PPP模式。下文主要分析狭义的PPP模式并提出其运用于省级铁路建设的方案。

二 狭义PPP模式分析

PPP（Public Private Partnership）模式即“公私合作制”模式 ，是指政府和私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。狭义的公私合作模式是指公共部门和私营部门进行基于特许权的合作经营。在公私合作机制中，公共部门和私营部门有着长期的合作关系，利益共享、风险分担。公私合作的应用范围非常广泛，目前已经广泛应用于公路、轨道交通、城市公交、海港和机场等大型交通基建项目，以及电力、供水、污水、垃圾处理和供气等公用事业项目，因此PPP项目也将可能在铁路建设事业中发挥极大作用。

PPP模式的主要特点都植根于伙伴关系，伙伴关系是PPP模式运行的基本思路。公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期，使项目费用降低；政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力，政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

在伙伴关系基础上，项目参与方要实现利益共享。项目参与各方整合组成战略联盟，对协调各方不同的利益目标起关键作用。在私营部门取得相对合理、稳定的投资回报时，政府的社会责任也可以充分体现，双方互利共赢。项目参与方更要实现风险分担。由于公私部门是伙伴关系，也就决定了公共部门和私营部门不但要利益共享，而且要风险分担，利益与风险正相关。PPP在项目初期就可以实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商风险，从而可以降低融资难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。

PPP模式以项目为主体，主要根据项目的预期收益、资产以及政府的扶持力度来安排融资，其贷款数量、融资成本高低和融资结构设计都与项目的现金流量和资产价值联系在一起。PPP项目一般设置了有限追索贷款。贷款人可以在贷款的某个特定阶段对项目贷款人实行追索，或在一个规定范围内对公私合作双方进行追索，除此之外，贷款人均不能追索除项目资产、现金流量以及政府承诺义务之外任何形式的资产。

由于以上特点，PPP模式主要具有如下几方面的优点。1.PPP模式下公私双方共同对项目的整个周期负责，风险分担，可以降低私营企业的融资风险，使更多私营企业参与到项目中，同时能将私营企业的技术和管理方法引进项目，充分发挥私人资本效率和经营管理的优势。2.可以减轻政府的财务负担，同时将项目的一部分风险转移给私营企业，降低了政府的投资风险。3.政府可以对私人部门的利润进行调节，若私人部门从项目中获得的利润较低，政府可以给予相应的补偿，保证私营企业有利可图；若私人部门从项目中获得超额利润时，政府可根据合同调控其利润水平。

PPP模式通常用于规模大、周期长的项目，在城市和小城镇建设中能够得到广泛应用。适于PPP模式的工程包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理。

三 PPP模式支持省级高铁建设融资的方案设计

正如上文分析的，PPP模式通常用于规模大、周期长的项目，因此其在铁路建设中能够得到广泛应用。PPP模式运用于高速铁路建设具有一定的优势，也在国外如法国高铁建设中有成功先例。适于PPP模式的工程包括：铁路建设本身、铁路周边场站开发、铁路相关油电气等基础设施建设等。基于PPP模式以上总结的优点，在省政府与省级铁投公司的协作下，通过PPP项目，引入社会资本以自有资金参与省高铁建设和运营，政府将铁路建设项目的一部分风险和权益转移给私营企业，政府同时对私人部门的建设、服务义务和利润进行调节，但同时也要确保其投资收益。

一个典型的省级铁路PPP项目的设计，需要包括各方职责、运作流程、项目结构等多个方面。首先，参与各方的职责安排一般如下。第一是政府。政府需要对项目的可行性进行分析，并组织项目招标，确定最终的项目开发主体。之后要为项目建设、开发和融资安排提供支持，给予项目某些特许经营权和一定数额的从属性贷款或贷款担保。另外，政府还要对项目合同的履行状态进行监督，确保项目的顺利进行。第二是社会资本企业。社会资本作为发起人，要负责召集PPP项目公司成员。投标之前，各个成员就联合成立项目公司达成一致，以合同形式确定各自出资比例和出资形式，并推选成员中的几人组成项目领导小组负责项目公司正式注册前的工作。第三是项目公司。项目公司由政府和社会投资者联合组成，是PPP项目的实施者，负责项目从融资、设计、建设、运营直至项目最后移交等全过程的运作。第四是银行等金融机构。银行等金融机构为项目提供贷款，是PPP项目的主要资金来源。金融机构通常会要求项目公司或参与者提供履约保函或担保函，并且质押项目公司在银行的账户，从而减少或避免由于开发或运营不当带来的损失。第五是咨询公司。咨询公司为项目提供政策咨询，协助确定融资方案、制定风险管理方案，并协助项目的开发运营和选择合作伙伴。运用PPP模式投资铁路建设还特别需要注意两点：1.如果采用路线特许经营或相关场站土地开发特许的方式，则特许经营期限的长短直接关系到特许经营权价值量的大小，当其他因素不变时，缩短特许经营期限会降低特许经营权的价值，会降低私营企业特许经营期内的盈利能力；特许经营期太长，私营企业可以获得超额利润，但政府部门的效益减小。所以应根据项目的净现金流、投资回报率、风险等确定合适的特许经营期限，使政府和私营企业双方的效用都达到最大化，实现双赢。2.政府应在不同时期通过不同方式对私人部门进行补贴或补偿，例如对票价进行补贴或提高，并放宽扶持政策，允许保险基金、社保基金、住房基金等大型基金投资PPP项目，允许优质资产注入。另外，政府还可根据项目特点采取投资赞助、协助融资、政府担保、税收优惠等措施来激励私营企业参与PPP项目。

PPP模式下的省级铁路建设融资的项目结构是：先对铁路建设项目进行具体的分解，完全无法盈利的部分仍由铁投注资成立的另一项目公司负责建设，可以盈利的部分则进行PPP项目组合和招标。未来中标企业可通过租赁方式获得全部铁路线路及其相关产业链的运营权及收益权。中标企业将自行负责项目融资，可采用项目收益债或专项收益债、信贷以及自有资金等获得融资。在未来营运过程中，铁总仍将保持铁路的统一调度权。力争通过政策调整和相关产业补偿，使项目公司获得铁路的运营管理权。通过项目公司自行委托运营管理，将车票收入、铁路场站土地综合开发收入、铁路与物流客运联运收入、铁路周边商业开发与服务收入等作为项目公司的运营收入。在特许期满后将整个项目无偿移交给该铁路线的项目公司。

发改委在未来的铁路项目运营中主要需要会同省政府、铁总等共同制定铁路票价和其他公益性服务项目的价格方案。可以考虑允许动态浮动票价，在客流量较大时进行价格上调。预先制定补偿和上缴机制，从票价收入、其他全产业链实际盈利水平以及客流量等多个维度分析项目公司运营的实际状况，并设计相应的补偿机制。在项目收益高于预计收益水平时也可以要求将项目差额收益的一定比例移交给政府。同时，要建立动态保障机制，在特许经营期满后无偿移交给政府以及铁投发起成立的项目公司。

PPP模式下的省级铁路建设融资的运作流程是：第一步，进行项目的准备，包括提出项目方案、可行性研究和方案确定，并进行项目立项；第二步，制定招标文件，政府向社会公布项目招标信息；第三步，私人部门开始筹备成立项目公司，在规定时间内投递标书；第四步，业主组成的评估小组选定中标候选人并进行谈判，谈判结束宣布中标的项目公司；第五步，中标的项目公司在一定时间内办理好公司成立的有关事宜，包括按约定出资、到工商税务部门注册、在银行开设账户等；第六步，政府按事先约定与项目公司签订特许经营协议，同时，项目公司制定融资实施计划，与贷款人签订贷款合同；第七步，对项目进行设计和建造，项目公司自身或委托专业管理公司负责项目的运营；第八步，特许经营期到期后，项目按协议的要求移交。PPP模式的项目结构设计如图1所示。

我们以北京地铁4号线这一典型的铁路PPP项目为例，来说明PPP模式支持省级铁路建设融资的具体运作。北京地铁4号线工程项目被分为A、B两个部分，其中一个部分为洞体、车站等土建工程，由政府投资，政府出资的企业来负责。而B部分则由京港公司负责建设，建设融资由京港地铁公司自行负责解决。在A部分建成后，京港地铁通过租赁获得全部地铁A和B部分的运营管理与收益权，并获得全部的地铁票款与铁路相关商业经营收入来获得补偿。在特许期满后，全部设施将无偿移交给北京市政府以及四号线公司。在测算票价收入低于实际票价收入水平的情况下给予差额补偿，但高于的情况下公司要返还差额的70%给政府，当客流量连续三年低于预测客流的80%，特许经营公司可申请补偿，或者放弃项目；当客流量超过预测客流时，政府分享超出预测客流量10%以内票款收入的50%、超出客流量 10%以上的票款收入的60%。因此，北京地铁四号线建立了比较完善的动态补偿与保障机制。该案例综合了多种PPP模式的做法，运作结构较为复杂。

该项目建设运营以来，成效较为显著。政府在其中有一部分出资，但通过社会资本筹集，节省了1/3的资本金投入，政府在后续的运营中主要负责制定票价以及同时制定运营标准，协助协调各方，同时在紧急情况下统一调度。地铁运营商获得了较好的项目收益，在项目建成后实现了持续盈利，也保障了北京地铁四号线的持续安全高效运营。建成以来，北京地铁四号线已经成为为数不多的实现盈利的地铁线路，也成为国内PPP投资于铁路建设的标杆。

四 PPP模式支持省级高速客运铁路建设融资的政策建议

PPP融资模式将降低政府的投资风险，政府和铁投也降低了投资引导资本金要求，避免了负债运营的问题。但是，PPP模式也存在一个主要的缺陷，就是项目参与各方必须充分履行其职责，各方履行契约的预期必须稳定，相关的责权利安排和沟通协调较为复杂。这也是目前PPP项目在国内运行案例不多且成功率存在质疑的主要原因，也是部分地方政府和有志于参与的社会资本存在疑虑的地方。因此，需要从政策支持方面采取保障措施，保证相关权利和义务的固化，使得当事人可以免除对未来不确定性的忧虑，在确保公共利益的同时，保障私人投资者的收益。对于铁路建设这一目前还是刚刚开放、政策限制仍然颇多的领域，有针对性的政策保障尤其重要。基于此，我们提出如下三个方面的政策建议。

第一，需要解除当前政府授予铁路项目特许经营权和回购补贴方面的政策和法律法规限制，在合理保障国有资产保值增值的同时放开对资产池和未来资金流组合证券化的政策限制。对省的各个政府部门和铁投等所能拥有的可以进行特许经营授权的权能进行合理的政府内授权，通过地方立法或制定法规，明确各个政府部门的特许经营权授予权能，明确何种经营权可以进行授予，明确哪些政府部门和何种项目可以进行授权经营与回购，明确价格制定与补贴定价的相关规章，力争在国家法律允许的基础上在省内铁路、基础设施等的特许经营权的配置和授予以及相关的回购和补贴政策方面制定明确的规范，降低投资者的风险。同时系统梳理省对省政府和各地方政府、权能部门对铁路相关线路、场站和设施的职权管理体系，继而对这一职权体系的构建进行组织重构，达到授予特许权和回购补贴等政策的权责集中，需要协调的各个部门如建设、财政、规划等部门进行合理的整合协调，并达成合理的利益分配。合理地保证政府在参与铁路PPP或BOT项目中的行为合法性，避免政府由于对自身定位的不清晰和自身行为的未来责任的顾虑而消极对待铁路PPP/BOT项目。

第二，需要在铁路项目特许经营权的授予和日后的项目运行监管、补贴和回购等事务中引入具有更高专业水平的第三方，例如铁投或国开行、齐鲁证券等，允许三方进行合作谈判，并建立完整的铁路PPP/BOT等项目的评估缔约过程，在缔约过程中通过有专业能力的第三方等准确评估投资方面临的风险和未来可能实际达到的运营条件，并对外部条件变化时的补偿和善后机制等通过地方立法或省级权能部门制定章程等予以规范。

第三，在运营、回购、补贴等过程中，建立持续沟通和事前保障相结合的机制，通过事前保障如建立补偿基金、回购基金等确保日后出现不确定性如外部价格变动、需求减少等发生时的资金所需，同时建立通过省级立法或地方行政规章等而实现的保障机制，确保项目过程中相关的补贴政策、定价政策等不至于发生过大变动，保障铁路项目这种长周期项目长期的政策稳定。为了实现这一点，省政府、省人大和省发改委、财政厅、交通厅等部门联合制定的，在事前确保审批手续简化的同时通过进行审慎的评估，制定保障双方利益的条款。

五 结论

PPP模式运用于铁路建设项目具有重要的优势，它通过吸引社会资本进入，可以有效减少政府的直接财政投入，缓解政府财政压力，推动政府实现债务压力的环境。它也可以为庞大的社会资本寻找合适的投资渠道，打破垄断，推动社会资本在公共事业中的持续运作，进而推动公共事业的发展。当然，在当前政策下，PPP模式运用于铁路投资建设仍然存在许多问题，除了政策保障之外，还需要寻求更多、更灵活的盈利模式，突破当前铁路运营管理的一些政策局限，真正使得项目本身盈利，而减少对其他资产收益权的依赖。我们认为，关于这一方面的盈利模式和政策研究，是未来理论和实务界值得努力的方向。

参考文献

[1] 刘薇. PPP模式理论阐释及其现实例证[J]. 改革， 2015， （01）： 78-89.

[2] （美）E.S.萨瓦斯. 民营化与公私部门的伙伴关系[M]. 中国人民大学出版社， 2002， 105.

[3] 贾康， 孙洁. 公私伙伴关系（PPP）的概念、起源、特征与功能[J]. 财政研究， 2009， （10）： 2-10.

[4] 陈志敏， 张明， 司丹. 中国的PPP实践：发展、模式、困境与出路[J]. 国际经济评论， 2015， （04）： 68-84.

[5] 亓霞， 柯永建， 王守清. 基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析[J]. 中国软科学， 2009， （05）： 107-113.