论当代中国政治制度创新的基本途径

摘要:制度创新是当代中国政治发展的基本动力。中国继续推动制度创新,需要在原有制度的基础上通过政治双轨制进行,同时需要扩大对外开放以借鉴别国制度发展的经验;引入竞争机制以激励地方政府的制度创新活动;还要为民间的制度创新创造自由、宽松的政治环境。

关键词:政治发展; 制度创新; 制度竞争; 双轨制; 制度学习

中图分类号:D621 文献标识码:A 文章编号:1004-0544(2009)07-0025-04

改革开放以来,中国通过渐进的制度创新,使整个政治体制的民主化水平显著提高,政府权力得以规范,公民的各项基本权利得到较好的保障。但中国政治体制的民主化转型尚未完成,制度运行的各个环节还存在许多缺陷,需要选择合适的途径通过持续的制度创新继续对现有政治体制进行民主化改造,使其日臻完善。

一、 通过改造现存制度以实现制度更新

中国现存的政治体制尽管存在许多弊端,需要进一步改进,但不能凭理性的设计来重构一种新的政治体制,改造现存政治体制的最好的方式是在原来的基础上进行部分的修正或改进。政治发展是一个长期的过程,并不是新旧两种政治体制的突然转换。新旧两种体制并不是截然对立的,通过某种相关制度安排的创新,可以实现两种体制的兼容和并存。制度创新需要在现有制度的基础上进行,利用旧制度提供的稳定和秩序建立新制度,始终保持制度演进的连续性。新的制度安排只有与现有的制度结构相适应,才能有效发挥作用,才能确保新旧两种体制在非对抗的状态下实现和平过渡。中国政治发展的关键就是要通过一系列的制度创新对现存体制进行改造,通过制度创新成果的不断积累来逐步淘汰旧制度,突破旧的体制。

政治双轨制是民主体制与非民主体制并存的制度形态,是对现存体制进行民主化改造以推动制度转轨的过渡性的制度安排。[1]利用双轨制推进政治发展就是在既定制度的约束下,在不抛弃旧制度、不对现有各种群体的利益造成重大损害的条件下推进政治制度的创新和发展,推进政治体制的民主化。政治双轨制不仅表现为新旧两种体制并存,而且表现为不同地区政治发展进度并不一致。这不仅是中国经济体制转轨的一条成功的经验,也是中国政治发展的现实状况。各地在民主发展方面梯次前进是中国政治发展比较合理而现实的选择。

在一种政治体制中,总是存在着核心制度与非核心制度。执政者对中央政府与各级政府的控制权属于核心制度,而控制方式则属于非核心制度,与公共权力具体运行相关的各种规则、程序与惯例也属于非核心制度。政治改革一开始就从核心制度入手,会使执政当局的根本利益受到威胁,所有的社会成员也都将面临不确定的风险,改革不能获得广泛的支持,最后往往导致改革失败。中国的政治改革可以借鉴经济改革的经验,采用双轨制的方式来向民主政治体制过渡,先保持核心制度不变,同时实现非核心制度的民主化,等到非核心制度民主化基本完成之后,再推进核心制度的民主化,就会水到渠成,不会出现大的政治动荡。

政治双轨制能够减少政治改革的成本和风险。政治双轨制的本质特征是在核心制度不变的前提下,先在国家整体政治结构稳定的基础上对非核心制度进行民主化改造,使民主制度从旧体制的旁边或缝隙中培育和生长出来,通过非核心制度的民主化运行,为政治发展提供制度示范,实现政治运行机制的民主化,带动整个社会的权力运行、政策制定和执行、公民行为、思想观念发生民主化的转型。人们可以有时间和机会逐步适应新的制度,形成稳定的心理预期并规范自己的行为,这样就大大减少人们对新体制的不适应和过渡时期的混乱,降低改革的代价和风险,使人们逐步养成民主所需要的行为和习惯,学会在民主体制下如何行为,如何谈判和妥协,如何讨价还价。同时,人们在双轨制下可以学到更多的关于民主的经验、知识和智慧,使旧体制的其它部分向民主体制的过渡更为顺利。等到非核心制度民主化实现之后,再逐步实现核心制度的民主化,这样,民主政治体制就能够以较为和平的方式建立起来。

二、 通过扩大对外开放借鉴别国制度发展经验

在开放的制度环境中,各种制度之间会出现制度比较和制度竞争,绩效差的制度就会逐步被淘汰,绩效好的制度就会得到模仿、改进和推广。因此,对外开放能够提高一个国家的制度学习能力和制度创新能力。一个国家越是开放,与其他国家交往越多,对制度竞争的反应就会越敏感越迅速,反应能力也会得到更大的提高,国家也更容易创造出有竞争力的制度。对外开放是推动后发国家制度转轨的重要推动力量,不仅可以促进一个国家经济体制的改革和创新,也可以推动政治体制的改革和创新。

中国社会的不断开放在促进经济繁荣的同时,也为中国的制度变革和制度创新提供了强大的动力。中国已经成为一个经济上比较开放的社会,在国际上面临着西方发达国家以及新兴工业化国家的经济竞争,而经济竞争从某种意义上就是制度绩效的竞争。制度绩效决定着一种制度体系的合法性和正当性。中国的政治体制在开放的时代面临着越来越大的制度竞争压力和民主示范压力,促使中国政府寻求以民主化的方式获得合法性。参与全球化时代的国际经济交往也要求中国加大制度变革和创新的力度,使政府与企业的行为与国际通行的规则接轨。[2]与此同时,人们在参与对外交往或了解国外信息的过程中广泛接触到发达国家的先进制度与价值观念,认识到中国各方面的制度水平以及与发达国家存在的差距,在思想观念上逐渐产生制度变革的要求。

对外开放为中国提供了学习先进制度的机会,也节约了中国制度创新的成本。开放的国际环境使“转轨国家增长了制度知识,扩大了制度选择集合,降低了制度设计和创新的成本和风险”。[3]中国实行对外开放的一大好处是可以接触、比较和学习其他国家已经被证明比较有效的制度,并结合本国的实际需要进行制度创新。创造性的引进宪政规则和制度安排可以节约制度创造的时间和成本,参照别国经验可以规避政治发展进程中不可预测的风险,是成本最低的制度演进的途径。[4]萨托利曾十分肯定地指出:“一旦一种政治形式在一个地方被创设并进行试验,那么其他地方模仿这种形式只需花费较少的时间。原则上我们也同意,‘通过模仿’来创设一种民主是一桩相对容易做的事。”[5]比如,协商民主制度、福利国家制度是西方国家在比较成熟的阶段才发展起来的制度,而中国则可以直接借鉴这些制度,来克服民主发展过程中的不利因素。

通过对外开放促进制度创新是中国制度变迁的一条成功的经验。中国市场经济的许多重要的制度都是借鉴发达国家制度形式进行制度创新的成果。随着中国对外开放程度的加深,中国已经从管理和技术的模仿转变到法律制度方面的学习和借鉴。2001年12月11日中国加入世界贸易组织(WTO)对中国的制度发展产生了重大影响。为适应入世的要求,中国的政务公开已有初步进展,政府职能在进一步转变,中国的法制水平有了显著提高,公开公布的法律正在取代政府的文件成为调节经济活动的主要依据。一些不适应市场经济要求,不符合WTO规则的法律法规被废止,一些新的法律逐步公布并实施。据统计,截至2004年上半年,国务院有关部门根据WTO有关规则和经济体制改革的需要,共清理各种法律法规和部门规章2300多件,全国人大、国务院和各部门修订了325件,废止830件。地方政府共清理出19万多件地方性法规、地方政府规章和其它政策,分别进行了修改或废止处理。2004年4月6日,十届全国人大常委会通过了修订后的《外贸法》,实行了50年的外贸权审批制改成了登记制。国务院还作出规定,各级政府部门制定与贸易、投资有关的规章和政策,必须在指定刊物予以公布,否则不能执行。[6]

为促进国内的制度创新,中国需要继续扩大对外开放,创造条件使中国经济进一步走向国际化、全球化,实现国内市场与国际市场的对接,在不损害国家主权的前提下,使国内的制度和规则与国际通行的规则和惯例相符合。同时,在文化、政治领域也要进行有选择、有限度的开放,加深与世界各国在政治上的交往与互动,使中国更深地融入国际社会。这种融入不是也不可能改变中国的独立自主的地位。中国的独立性已经经受了国际政治风云变幻的考验。中国扩大政治、文化领域的开放,将使世界更深入地了解中国在文化、政治进步方面取得的成就,改善中国的国际环境,也使中国有更多的机会能够借鉴别国发展民主的经验,汲取制度转轨遭受挫折的教训,促进政治体制的进一步开放和公开,更加稳妥地推动制度创新和体制转轨。

三、 激励和引导地方政府制度创新

在当代中国制度变迁的过程中,地方政府的制度创新是制度演进的重要动力。中国在改革过程中形成了中央政府与地方政府适度分权的制度。中央政府主动下放经济管理权力,尤其是通过分税制实行财政分权之后,使地方政府获得了独自组织经济社会发展的许多权力,享有资源分配、投资决策、优惠政策、公共品生产以及制度供给方面的自主决定权,在本地经济发展中发挥主导作用,极大地调动了地方政府制度创新的积极性和主动性。

财政分权使地方政府成为相对独立的利益主体,中央政府通过一整套政绩考评制度约束干部也给各地政府官员施加了很大的发展经济的压力。地方官员为创造政绩,提升地方经济实力,在发展经济方面展开了激烈的竞争,在某些相近的省份之间尤为激烈。比较初级的竞争就是围绕中央调配的资源、外来投资以及其它流动要素展开的竞争,各地主要通过政府公关来争取资源,通过政策优惠吸引外资。除此之外,地方政府还要优化投资环境,在管理效率和服务水平方面超越其他地方,才能更快更多的吸引投资。这种经济领域的竞争推动着地方政府的改革,为提高制度绩效和政府的管理水平,地方政府积极推行有利于地方经济发展的制度。有利于提高政府绩效、提高竞争力的制度能够及时被创造出来,并很快被其他地区所模仿和采用。而且地方政府对于现有体制的弊端及其严重性,对于改革给自身给整个社会带来的利益比中央政府更清楚,因而改革可以做到有的放矢,在制度供给方面效率更高。[7]

改革开放以来,地方政府在各个领域广泛展开了制度改革的试验和探索,一些新的制度形式被创造出来,并逐步在全国推广。包产到户、乡镇企业、价格双轨制、村民自治、民主恳谈、政务公开等制度形式都是先在个别地方出现,当其效益在本地显现后,迅速被其他地区所模仿并加以改进。

中国要继续推动政治制度创新,中央政府需要在不损害中央权威和政令统一的前提下,重新划定中央和地方政府的权限,在经济权力下放的基础上,进一步向地方下放政治权力,如人事权、自治权、参政权等,开放地方选举,逐步做到地方政府实现自主治理、自主发展,并将这种分权用法律化的方式确定下来,充分调动地方推动现代化和制度创新的主动性和积极性。[8]在赋予地方政府更大的自治权的同时,中央政府还要为地方政府之间的制度创新创造更好的经济、法律和政治条件。

全国市场的统一性对于促进地方政府的制度创新有很重要的意义。当要素的流动性受到限制时,地方政府不能顺畅地通过制度创新吸引资源和要素的流入,于是就会出现恶性竞争,各地可能会通过行政或司法途径限制本地的要素流出,从而导致地方保护主义。市场化程度越高,市场秩序越是统一和开放,地方政府间的竞争就会向着规范、有序的方向发展。[9]国家要通过宪法和法律保障国内市场的统一和开放,禁止不规范的竞争,维护国家内部的商品、人才、劳务和资本自由流通,使地方政府之间争夺市场和资源的竞争转变到制度模仿和创新上来,鼓励地方政府通过学习和创设新的制度来提升竞争力。

中国应进一步改革户籍制度,使居民能够自由地迁徙,用脚投票,从而加大地方政府之间制度创新的压力。当居民和资源可以自由流动时,只有那些提供了最优公共产品和服务的地方政府才能够吸引更多的人才和资源。地方政府追求经济绩效的竞争只能围绕技术和制度供给展开,通过基础设施建设、技术平台准备、面向服务的制度体系的构建等来创造良好的政府绩效, 使地方竞争转变成一个发现、学习、模仿、扩散以及创造适宜制度的过程。市场的开放性和居民的流动性可以促进制度的模仿和传播。那些拥有竞争优势的地区,其制度就会很快被其他地区模仿,好的制度就可以得到较快的传播和复制。[10]

中央政府需要建立良好的地方政府竞争秩序,用法律来规范地方政府权力的行使,防止地方挑战中央的权威,使地方政府之间的竞争建立在法治的基础之上。为此,刘亚平建议,我国应建立中央层面的对地方政府间竞争的裁决机关,突破我国司法机构设置及人员属地化现象,“当发现地方政府在竞争中采取的行为导致了恶性竞争时,通过裁决设立禁令与标准来引导竞争向有益的方向发展”,[11]使地方政府的竞争转化为良性的制度创新方面的竞争。同时,国家要进一步落实地方人大的权力,增强地方人大对政府行为的制约性,加大地方政府官员选拔方面的民意考量,建立地方政府与地方选民之间的委托代理机制,增加选民和市场主体对地方政府的压力,促使地方政府官员对选民承担责任,并确保这种承诺可信。这种用人制度的设计将迫使地方政府向着改良制度和提高公共服务水平的方向发展,使地方政府在参与市场竞争时追求地方的公共利益。地方政府必须增强其公共物品的供给能力,提高其服务水平,创造更好的制度环境和市场环境,才能获得稳定的权力来源和更多选民的支持。[12]

在不违背现行法律基本精神的前提下,中央政府要激励、引导地方政府的市场竞争活动向制度创新的方向发展,变消极竞争为积极竞争,允许地方进行各种有益的制度试验和制度创新。在制度创新的过程中,某些试验会突破法律的规定,但是可能并不违背宪政精神和基本法律原则,不会对国家体制造成大的冲击和危害。这种制度创新可能并不具有法律意义上的合法性,但却具有政治学意义上的合法性,[13]因为这些制度创新与中国的宪政精神与中国人民民主国家的性质是一致的,中央政府对地方政府的这种制度创新要给予容忍和支持,并及时通过法定程序修改法律使这些制度创新从政治学意义上的合法性转变为法律意义上的合法性。

四、 创造自由、宽松的制度创新环境

从中国制度创新的实际来看,中国经济、政治制度演进的一个有利条件是国家改革以来逐步放松了对社会的控制,民间或基层的制度创新能够在较为宽松的政治环境中展开。中国市场经济的许多制度都是自下而上发展起来,而不是政府自上而下强制推行的。当民间或基层产生了重要的制度创新时,国家没有粗暴地干涉,而是采取默许的态度,当新的制度形式经过实践的检验能够带来更大经济效益之后,国家及时对制度创新成果予以认可,并使之制度化、法律化,形成正式的制度。[14]乡镇政权取代人民公社制度就是在宽松的政治环境中,农民自发的制度创新所造成的结果。“文革”之后,关于真理标准的讨论和十一届三中全会的召开在全国创造了宽松的政治气氛。正是在这种背景下,由安徽省凤阳县小岗村农民率先实行的包产到户这种制度形式,才能在开明的改革领导人的支持下,很快被其他地区的农民所模仿,并逐渐在全国普及。包产到户(家庭联产承包责任制)既是一项重要的经济制度的创新,同时也具有重要的政治意义,它打破了政、经、社合一的人民公社体制,并在事实上导致了人民公社的解体,使基层政府还原为一级政权组织,虽然它还担负着管理、监督、服务等多种经济职能,但它主要履行的是政治职能。这也就意味着全能主义政权首先在农村被打破了,政府过度延伸的权力出现了大范围的收缩,国家与社会、个人的关系由此得以重塑。在此之后,农民和基层政治精英又进行了村民自治、“两票制”选举村支书等一系列重大创新,基本都得到了国家的支持或者默许。中国乡镇领导民主选举的制度创新也是得益于这种宽松的政治环境。

国家要主动为民间的制度创新创造宽松的制度创新环境,使好的制度能够从本土社会生长出来。国家需要主动从经济与社会的微观领域退出,鼓励公民社会参与公共治理,鼓励个人和民间组织参与制度创新。个人或民间组织能够不受控制的自由地进行制度创新活动,政府(或任何其他组织)不再对此进行强制性干预,制度创新主体之间能够自由地学习、交流和模仿,并且能够向外部世界学习先进的经验,由个人或民间组织之间的竞争来决定哪一种制度形式更有效。[15]“在一个自主和平等的环境中,微观主体能够及时感知和捕捉到获利的机会,并在自愿和一致的基础上,通过排除外部性和搭便车等问题,最终完成制度创新。”[16]在宽松、自由的环境中,个人或民间组织尝试和试验不同的制度形式,各种不同效能的制度就会出现,不好的制度形式会在竞争中被淘汰,好的制度形式从竞争中胜出,在经过实践检验之后被广泛推广。公民广泛参与的制度创新是一种小范围的局部试错,可以使制度的效能和风险得到检验。制度变迁通过地方和局部的试错来进行,可以规避大范围制度变迁的风险,节约制度变迁的成本。对于民间的制度创新成果,国家要及时在规范上予以认可,通过法律的修改和创新赋予其合法性。

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责任编辑张国强