中印议会外交的历史回顾及现实特点
时间：2021-01-30 08:00:45 来源：达达文档网 本文已影响 人 
议会外交是一国立法机关旨在促进国家间关系所进行的对外交往，是国家总体外交的重要组成部分。中印两国议会，都曾积极参与到本国的总体外交活动中，是中印外交比较重要、十分活跃的外交主体，为中印外交关系的建立、恢复和发展发挥了积极作用。中印议会外交当如何界定?其发展的历史脉络是什么样子?又有怎样的特点和意义?本文试图围绕这些问题展开分析论证。
中印议会外交的学术界定
何为“议会外交”?全国人大和全国政协的对外交往活动，尤其是全国政协的对外交往，是否属于“议会外交”范畴?学术界有不同的看法。
有人认为，“人民代表大会的对外交往是国家的议会外交，人民政协的对外交往可以定性为我国的人民外交”。“人民代表大会的对外交往是我国议会外交最重要的也是唯一的形式”。还有人认为，全国人大于1984年被正式接纳为世界各国议会的大家庭——各国议会联盟的成员。这一具有标志性意义的事件意味着“全国人大所具有的议会特性已为人们所公认”。全国政协同许多国家的议会建立了联系，并开展了多方面富有成效的交流与合作，但“这种交往并不属于议会之间的交往，不能称为‘议会外交’，将其纳入‘人民外交’的范畴更为合适。”上述二位学者对“议会外交”的理解有一个共识：全国人大的对外交往属于“议会外交”的范畴，而全国政协的对外交往不属于“议会外交”，而属于“人民外交”的范畴。但是又有人指出，“人民外交”是有特定语境的概念：“人民外交是新中国基于阶级分析、国际统一战线理论在战争与革命的时代认知下。由党政对外机构控制、主持但以人民团体或个人名义出现、以政治上可信用的外国人民和非政府组织为主要工作对象、为建立人民间友好关系和国际统一战线而展开的，追求政治而非经济目标的对外活动。”西方国家一般不用“人民外交”的概念，当前中国更多的使用“民间外交”取代之。钱其琛主编《世界外交大辞典》直接将“人民外交”的词条指向“民间外交”：“民间外交指各国民间人士或民间机构之间有利于各自国家实现其对外政策目标的、具有非官方性质的交往。实际上，有的民间人士和民间机构本身具有一定的官方背景；还有的官方人士以民间身份出现，参与民间的国际交往。”总结上述学术界的相关界定得出：全国政协的对外交往属于人民外交；人民外交是特定历史语境下的概念，在当前被民间外交所取代；全国政协的对外交往属于“民间外交”的范畴。笔者倾向于钱其琛主编的《世界外交大辞典》的说法：议会外交是“对一国立法机关旨在促进国家间关系所进行的对外交往的一种提法。在中国，全国人大和全国政协的这种对外交往被认为是中国总体外交的重要组成部分”。这就是说，全国人大和全国政协的对外交往是中国总体外交的重要组成部分，都属于中国“议会外交”的范畴，至少在广义的“议会外交”的概念中是说得过去的。因为，全国人大是中国的最高立法机关、最高权力机关，人民代表大会制度是中国的根本政治制度；全国政协是享有法定参政权、议政权、提案权、监督权的议事组织，政治协商制度是中国的基本政治制度。对印度而言，“议会外交”是指由印度人民院或印度联邦院参与的外交活动。这一点是没有争议的。
这样一来，笔者就把由中国全国人大、全国政协及其所属单位或人员参与的，以及印度人民院、印度联邦院及其所属机构或人员参与的外交活动称为“中印议会外交”。中印议会外交以中印议会之间的交流与合作为主，还包括议会与议会之外的机构和人士的交往，如一方议会领导人与对方国家政府、司法机关、军事机关、政党组织、社会团体等的交往，都可视为中印议会外交的一部分。
中印议会外交的发展脉络
中印议会领导人之间的外交活动，与中印关系发展起伏跌宕的节拍基本同步，在60年的风雨历程中走过4个历史时期。
第一，初建时期(20世纪50年代)，中印议会交往开始起步，这为两国关系进入友好“蜜月时期”注入了新的内容。中国议会访印首举是1955年12月全国人民代表大会常务委员会副委员长宋庆龄访印。第一个访华的印度议会代表团是1956年9月至10月由印度人民院议长阿·阿延加尔率领的印度国会代表团(包括印度人民院和联邦院议员)，次年9月印度联邦院议长、印度副总统萨瓦帕利·拉达克里希南访问北京。中印议会领导人互访，尤其是印度两院议长访华，为20世纪50年代中印友好关系的建立与发展发挥了重要作用。
第二，断流时期(1960－1980年)，中印议会外交受中印关系起伏的影响而一度断流。中印议会副议长级别以上的出访活动几乎处于停滞状态，这与中印关系转向分歧对抗的“僵局时期”及缓慢走上关系“正常化时期”的节拍基本保持一致。
第三，恢复时期(20世纪90年代)，中印议会议长外交打破交往中断的沉寂而恢复，突破历史记录而发展。20世纪90年代，在中印首脑成功实现互访及冷战结束的背景下，两国议长接连实现4次互访：1993年1月，由人民院议长希夫拉吉·维什瓦纳特·帕蒂尔率领的印度议会代表团来华访问。1993年11月至12月，全国政协主席李瑞环对印度进行正式友好访问。1994年10月，印度副总统兼印度联邦院议长科切里尔·拉曼·纳拉亚南访问中国。1995年11月，中国全国人大常委会委员长乔石对印度进行正式友好访问。印度人民院议长、印度联邦院议长访华，打破了印度议长访华的30余年沉寂；李瑞环、乔石的印度之行，结束了中国全国政协主席、全国人大常委会委员长没有访问过印度的历史。
第四，大发展时期(进入21世纪以来)，中印议会议长外交频繁，议会参与的外交形式多样，大法官的互访迈出历史性一步，双方议会友好小组建立、议会定期交流机制正式启动。进入21世纪后，中印4次议长互访又为两国友好关系顺利发展拾柴添焰：2001年1月，中国全国人大常委会委员长李鹏对印度进行正式友好访问。2003年1月，由印度人民院议长马诺哈尔·乔希率领的印度议会代表团对中国进行正式友好访问。2003年11月，中国全国政协主席贾庆林访问印度。2006年7月，印度议会人民院议长查特吉访问北京。2000年至2009年的10年间，中印两国议长的4次正式互访与两国首脑的6次正式互访交互生辉，这种最高层次、极高频率的外交活动，解决了两国关系中很多棘手难办的外交难题，促进两国关系很快走出“印度核试验冲击时期”，稳步走上“双边关系大发展时期”。
除了两国议会议长10次互访以外，自1992年以廖汉生副委员长为团长的中国全国人大代表团对印度进行友好访问至2009年全国人大常委会副委员长韩启德在人民大会堂会见印度卡纳塔克邦首席部长叶迪乌拉帕一行，冷战结束以来的十几年间，中印副议长以上级别的议会外交活动还有18次。这些议会外交活动，外交主体的身份多重、涉及议题十分广泛、交流的频率很高、影响波及面
甚广，为中印战略合作伙伴关系的确立与发展做出了重要贡献。
中印议会外交的特点和意义
以1950年4月1日中印建交以来60年的中印议会外交发展为时间纵轴，以《人民日报》关于中印议会外交的新闻报道为内容横轴，以“中印”作为新闻内容检索关键词，整理建立的“中印议长互访统计表”、“中印副议长以上级别的议会外交统计表”(统计表略)。中印议会外交表现出以下6个特点。
第一，同步性。中印议长互访的时间，有的发生在初建时期的20世纪50年代、有的发生在恢复时期20世纪90年代、有的发生在大发展时期的21世纪，断流时期的1960－1980年没有议长外交发生。本文划定的中印议会外交的4个时期与中印外交关系发展5个时期基本吻合——中印外交关系60年表现为“三起两落”5个时期：进入友好蜜月时期(1950－1959)，转向分歧对峙时期(1959－1976)，走上关系正常化时期(1976－1998)，受印度核试验冲击时期(1998－2000)，新世纪双边关系大发展时期(2000－今)。中印议长互访状况与中印关系的冷暖情况保持一定的同步关系。
第二，灵活性。议会外交具有“亦官亦民”的特点，其发展可以保持相对独立，可以在政府间交往出现困难时，退中求进，灵活进取。比如，中印关系在“受印度核试验冲击时期”陷入低潮，而此时中印议会外交却频频出手，展示了议会外交可以在政府交往出现困难的情形下，充分发挥议会官员具有的民意使者的特质，斡旋于两国的新闻舆论、议会机关、国际组织、人文纪念等社会活动中，为两国关系转好营造氛围。
第三，对等性。20世纪50年代，印度议会议长访华两次，中国议会议长没有访印；但是通盘考虑该时期两国外交大局，印度总理访华1次，中国总理访印3次，中印政府、议会最高层领导人出访对方国家各有3次，互访是对等的。20世纪90年代后，印度议会议长4次访华，中国议会议长4次访印，也表现出很强的对等性。这也是笔者把全国政协的对印交往视为中印议会外交范畴的一个重要理由。
第四，分量重。一同议会的议长在国家政治生活中的地位常常是与该国首脑的地位相邻近，政治地位十分显赫。例如，中国全国人大常委会委员长、全国政协主席在当前中国的政治生活中位列第二位、第四位，分别列在中国国家主席、国务院总理之后；印度人民院议长是印度国家尊严和自由的象征，印度联邦院议长兼任印度副总统。1990年代以来，中印议长访问对方国家共有8次，两国政治要员多次互访、频繁接触，可见中印议会外交在中印关系发展中的分量之重。
第五，频率高。中印建交60年来，副议长级以上的议会外交活动共发生28次，其中25次集中在20世纪90年代后的十几年间，平均每年约1.3次。甚至出现了1999年11月、2005年度、2007年度，副议长参与的中印议会外交活动就达3次的特别密集的特例。第六，议题广。中印议会交往的对象涉及对方国家的议会、政府、政党、司法机关、民间组织等等，议题涵盖政治、经济、文化、社会、新闻、安全、裁军、反恐、人文纪念、国际事务、多边合作、人权对话、司法交流等诸多领域。此一特点，全国人大常委会副秘书长曹卫洲说过这样一段话：“人大对外交往，既做外国议会和议员的工作，也做政府和各界人士的工作，具有综合优势；既有立法交流，又涉及经济、社会、文化等各个领域，内容广阔；既做外国议会高层领导和主要议员的工作，又面向广大议员，影响广泛；既与执政党议员交流，也开展与在野党议员的交流，立足长远。”可见议会交流的对象众多，涉及的议题必然十分广泛。
关于议会外交的意义，中国全国人大前委员长李鹏认为：“议会在各国的政治生活中发挥着重要作用，议会交往是国家关系的重要组成部分。”笔者认为：第一，中印两国的政治制度不同，中国实行人民代表大会制度和政治协商制度，印度实行议会民主制度和三权分立制度，中印议会间的沟通十分必要，可以互相学习借鉴。第二，议会是民众意志、政党意志、国家意志的汇集机关，议会外交的影响也就自然可以波及议会、民众、政党、政府、企业等等诸多对象，这是包括首脑外交在内的其他任何外交都无法替代的。第三，中印议会各机构参与的外交活动，代表本国各方利益的议长、议员的直接会晤，能极大地增进两国议会、政府、政党和人民之间的理解和共识，议会能够通过相关的立法、监督活动，促进两国关系中某些复杂棘手问题解决走上合法化轨道。
