全球化背景下主权国家参与全球治理问题分析
时间：2021-02-17 07:57:18 来源：达达文档网 本文已影响 人 
[摘要] 本文从迅速全球化所引起全球公共问题大规模的兴起这一现实出发，结合全球治理理论，在分析主权国家在全球治理中所面临困境的基础上，认为只有在主权国家的主导下，才能形成力而有效的全球治理体系，应对日益增多的全球公共问题。
[关键词] 全球化 全球公共问题 全球治理 主权国家
1985年，T•莱维率先提出了全球化的概念，以形容此前国际经济巨大变化及商品、服务、资本和技术在世界性生产、投资、消费领域的扩张。其低级形式是国际化或区域化，表明经济打破国界，从封闭经济走向开放经济，高级形式是全球化。全球化首先是经济全球化，以及派生的文化、政治和社会问题，这是“由于在全球化过程中资本与市场经济的全球性扩张，以及金融资本的高度流动性所起的主导作用使然”。全球化的确对人类社会的发展与进步起到了重大作用。然而，全球化是一把“双刃剑”，有利有弊，它既加快了世界经济的发展与科技的普及，又包含着风险和挑战，使人类面临大量全球公共问题的制约和困扰。
一、全球公共问题的涌现与全球治理的提出
所谓全球公共问题是指在国际交流过程中出现的超越传统主权国家管辖权能之外的共同问题。全球公共问题不是单个国家面临的问题，而是多个国家甚至全球社会面临的共同问题。实际上，公共问题历来有之，自有国家间关系以来，诸如战争与和平、发展与繁荣之类的公共问题就一直存在。如今，在全球化浪潮下，全球公共问题在规模与范畴上，都已从早期国际关系高政治领域中的安全问题扩展到包括低政治领域中的社会和发展问题。环境污染、气候变暖、跨国犯罪、全球安全等等，基本都是二战后国际关系中出现的现象。
而治理在当代国际关系中的迫切性，与全球化和各国相互交往过程中涌现的大量全球公共问题有着直接关系。全球公共问题的兴起，客观上提出了全球治理的必要性问题，也就是说，国际社会能否以及如何采取行动，达成协议并实施这些协议，完成对公共问题进行全球治理已成为特别需要关注的问题。
关于治理的概念，1992年，罗西瑙在《没有政府的治理》这本经典著作中进行了阐述，他认为，治理与统治在概念上不同，这种治理指的是一种由共同目标支持的活动，目标本身可能来自法律的和正式规定的责任，也可能并非如此，而且不需依靠警察力量来迫使人们服从。治理是一种比统治更宽泛的现象。而且统治只存在于界限清晰的领域，而治理则与世界秩序不可分，而且不限于单一领域。基欧汉和奈在为《全球化世界中的治理》一书所写的序言中认为：“治理就是由正式和非正式的程序和制度来指导和限制一个集团的集体行为。”而全球治理委员会在1995年的报告中，则把全球治理定义为“各种各样的个人、团体——公共的或每个人的处理其共同事务的总和。这是一个持续的过程，通过这一过程，各种互相冲突和不同的利益可望得到调和，并采取合作行动”。
尽管各种解释并不相同，但是治理概念无非涉及三个核心的部分：第一，治理的对象是全球公共问题。第二，治理的过程是如何克服集体行动困境的问题，或者说是“如何组织集体行动”的问题。第三，各个相关主体能否以及如何通过谈判达成治理所必需的国际制度。
二、全球治理中主权国家面临的困境
治理的对象是全球公共问题，这是毫无疑问的。然而对于谁在全球治理中占主导地位则众说纷纭。有人认为，国际组织在全球治理中发挥了重要作用，应在全球治理中发挥主导作用。也有人看重跨国公司、公民运动等非国家行为体在全球治理中的作用。而在国际社会中，由于没有一个统一的世界性的政府，这就使得没有公共权威机构的国际社会中的公共问题治理，远比有公共权威机构的国内社会中的公共问题治理更为困难。由于公共物品的不可分割性与国家主权排他性之间的矛盾，使得主权国家在面对这些新出现的问题时显得乏力，主权国家之外的其他公共行为主体的参与对主权国家在全球治理中的地位也借此提出了挑战。
1.全球公共问题的不可分割性与主权的排他性之间的矛盾
全球公共物品具有不可分割的特性，不论行为者是否为公共问题承担责任，其都享受公共问题对自己造成的消极或者积极影响。而另一方面，传统国际关系是完全建立在排他的主权理论基础上的，即“威斯特伐利亚秩序”。在威斯特伐利亚秩序下，主权理念赋予国家几乎绝对的行动权利，主权国家之间没有一个权威实体能够承载世界政治经济中的价值分配功能。各种带有公共性议题的解决最终都要回归到主权国家的逻辑和框架下，而主权国家构造的国际结构，恰恰难以对这些问题进行有力的回应。这就造成了全球公共问题的解决与国家主权的独立性之间的矛盾。全球化在使各国相互影响、相互渗透、相互依赖的同时，也使让渡部分主权成为国际社会解决全球性问题时不可避免的选择。于是国家“主权正在消融，国家难以发挥其传统的功能，全球性因素在日渐损害政府做出的所有决定”的说法开始展露，而且，随着全球性问题的出现，对国家解决跨国界的能力也提出了质疑。
2.国际组织治理的加强与民族国家主权的削弱
在全球化背景下，国际组织治理的加强与日益增多使得全球治理对国家主权有一定的削弱。大量涌现的国际组织和他们作用的不断增强,使民族国家的权力出现了流失。据统计,到20世纪90年代,全球性国际组织已增至5000多个,其中政府间国际组织300多个,非政府间国际组织则高达4600多个。在全球化飞速发展的今天,国际组织在社会各个领域中的功能日益明显,在维护世界和平,促进世界经济发展上发挥着不可替代的作用。最初，联合国只是一个单纯国际性的协调组织，如今已发展成为一个具有对民族国家和地区发挥调查、仲裁、干预、维和等功能的国际权威和执行中心。世界银行和国际货币基金组织也已突破了不介入政治事务的限制。因而，总的来看，尽管国家在自己的疆域内仍拥有至上的主权,但随着国际组织不断扩展的管辖权与建立在《国际法》基础上的治理权的加强，民族国家的主权已经不同程度地被削弱。
3.全球公民社会的兴起与国家主权独立性的侵蚀
所谓全球公民社会(globalcivilsociety)即是全球性的民间社会,它主要由国际性的非政府组织、全球公民网络和公民运动等组成。它的兴起是全球化、多元化和民主化的直接结果。莱思特•萨拉蒙曾认为,公民社会于20世纪末在全球范围内的勃兴是一场全球性组织结构的革命,其重要性同一个世纪以前民族国家的崛起一样重要。随着公民社会日益壮大，它在众多发面发挥着自己的独特功能：努力促进不同的治理主体之间建立伙伴关系并进行合作治理，主张共同治理；关注和监督民族国家的国内治理，引导治理方式的变革；积极参与国际国内的政策法规的修订；影响全球治理与国家治理的规则等等。因此，有人认为，全球公民社会的兴起不仅仅是引起了全球治理结构的变化，更重要的是，事实上它己经分享着民族国家的部分主权。
三、主权国家依然是全球治理的主体
尽管主权国家在全球治理过程中面临着一些困境，但无可否认，主权国家依然是全球治理的主体，应在全球治理中发挥主导作用。
1.国际组织、非国家行为体在全球治理中具有明显的不足
20世纪以来，尽管国际组织已成为国际关系中非常活跃的一个行为体，但是由于其自身的不足，难以在全球治理中发挥主导作用。从对公共权威的垄断上，国际组织不具有主权国家那样排他性的公共权力，也不拥有暴力和警察机关；从财政能力上看，国际组织依靠成员国的会费和其他捐款，它们是非营利的机构，而国家则垄断特定领土上的税收权。国际组织在能力上与国家相比有很多差别，这严重影响了国际组织在全球治理中的作用。而对于政府间组织，虽然它己经成为国际政治结构的一部分，但性质上它是从属于国家的，它的职能、纲领、原则、目标、意识形态取向，都是由各国政府来规定的。对于跨国公司来说，它并没有管理公共事务的使命，盈利是它们的首要目的。因此，它也不可能成为全球治理结构的核心部分。非政府组织的政治活动范围是很有限的，它只属于部门的性质而不具有国际性。因而，治理并不意味着国家和政府作用的终结。尽管国家和政府不能涵盖社会的全部政治领域。但是，在对“资源和价值观的权威性分配”上，国家依然占据着绝对地位，这种角色恰恰是跨国公司、非政府组织、国际组织等所不可比拟的。
2.国家主权影响全球治理的权威与实现
国家主权依然是民族国家维护本民族利益的有力武器。目前的全球化是由发达国家主导的，具有不均衡性的特点，发达国家与非发达国家的地位不同，获得的利益也不等，发达国家经常以以全球治理的名义操纵国际组织，干预不发达国家的内政，不发达国家则借机利用“国家主权”进行抵制，采取不合作的态度。这就使得许多诸如惩罚侵略、打击恐怖主义及跨国犯罪、保护生态环境等国际社会公认的共同问题得不到有效的解决。众所周知，国家主权是国际法的基础，也是国际法保护的对象，在没有取得主权国家谅解的情况下，国际法很难为全球治理提供合法性基础。在全球治理的过程中，只要主权国家以维护国家主权为理由，或以国际法加以抵制，全球治理就会因合法性基础的缺乏而很难得到广泛的支持，很难发挥应有的作用。因而，在全球治理的实践中，发挥主权国家的主导作用是非常关键的。
3.主权国家在解决全球公共问题方面发挥着不可替代的作用
在冷战后的国际社会里，随着经济全球化的发展，全球公共问题日益凸显，面对诸如环境生态问题、人口膨胀、贫富差距、恐怖主义、地区冲突和核武器扩散等一系列难题，一个国家难以单独解决。而这些问题也不单单是某个国家的问题，而是每一个国家面临的难题。同时，这些问题的存在，也使人类社会成为一个命运的共同体，只有加强多元行为体间的合作，实施全球治理，才可根治这些毒瘤。虽然一些非政府组织和公民运动在解决诸如环境污染等一系列全球性问题上显示出解决问题的基础性与灵活性，发挥着越来越大的作用，但它只能作为国家作用的一种补充，既不能完全取代国家的作用，也不能占据主导。主权国家因其强大的实力及合法性在解决上述问题方面仍发挥着不可替代的作用。
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（作者单位：四川大学南亚研究所；四川大学公共管理学院）
