促进山东可持续发展试验带发展的政策选择

摘要 山东省可持续发展试验带建设要解决环境容量小、人口密度大、支撑经济发展资源消耗大等问题，重点是打破行政区域的行政壁垒，减少经济发展对自然资源的依赖，大力发展高新技术产业。高新技术产品的外部性和高风险性要求政府部门的介入和干预。文章从山东省可持续发展试验带建设存在的市场分割、风险投资机制尚未形成、外向依存度低、高技术人才短缺等问题出发，按照“问题——对策”模式探讨试验带建设中促进可持续发展的金融政策、财税政策等政策选择。

关键词 可持续发展；高新技术；传统产业；政策选择

中图分类号 F420 文献标识码 文章编号 1002-2104(2007)04-0140-04

为了实现“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”的可持续发展目标，需要打破现有行政区划，按照循环经济的原理，重新构筑区域性产业链条，形成高新技术产业与循环生产并重的新产业体系。因此，需要构筑可持续发展试验带。为了使促进政策更具有针对性，本文对山东可持续发展试验带的促进政策进行了研究。

1 财政金融政策促进可持续发展试验带建设的理论基础

1.1 可持续发展试验带的内涵

1986年开始的社会发展综合实验区建设工作(1997年，更名为可持续发展实验区)，从国家级和省级两个层次，选择具有代表性和示范性的市、县、镇，以及大城市行政区实验示范，依靠科技进步、机制创新和制度建设，全面提高实验区的可持续发展能力，探索不同类型地区的经济、社会和资源环境协调发展的机制和模式，为不同类型地区实施可持续发展提供示范，为中国城镇可持续发展探索经验。山东省迄今已拥有烟台市牟平区、长岛县、日照市、东营市、青岛市城阳区5个国家级可持续发展实验区和临沂市罗庄街道、泰安市、广饶县大王镇三个省级实验区。实验区建设有连成带的趋势。

利用区位论的基本原理，结合可持续发展实验区建设经验，综合考虑城市间的距离、经济聚集规模及对资源依赖程度等因素，分析了山东省17个市的相互作用潜力，计算出淄博、济南、烟台、青岛、潍坊、威海、泰安、东营、济宁、滨州、临沂等11个城市具有划入山东可持续发展试验带的潜力，因此，建议以上述11个市为基础，构筑山东可持续发展试验带［1］。山东可持续发展试验带的主要任务是谋求经济、社会与自然环境的协调发展，制衡出现的环境恶化和环境污染。《中国21世纪议程》认为，实现可持续发展，要求在保持经济快速增长的同时，依靠科技进步和提高劳动者素质，不断改善发展质量，建立“低消耗、高收益、低污染、高效益”的良性循环发展模式。可持续发展试验带的产业发展重点应该是3个方面：①培育一批对自然资源依赖性较小的高新技术产业；②培育一批循环经济产业；③改造和提升传统产业，限制高能耗、污染环境和资源型企业发展。

1.2 建设可持续发展试验带的意义

1.2.1 大力促进高新技术产业发展是建设可持续发展试验带的内在要求

传统的经济发展模式偏重于大量利用自然资源以获得最大利润，而忽视了环境、生态效益，以及资源使用效率。这种发展方式是以自然资源取之不尽、环境容量足够大为前提的，而自然资源和环境承载力都是有限的，不可能满足这个前提条件。在可持续发展方面，山东省面临的主要问题有：一是人口密度高，每平方公里582人，居全国第2位，超过日本与韩国；二是环境容量小，人均淡水资源占有量344m3，仅为全国平均水平的1/6；人均占有矿产资源仅为全国人均值的49%，生态环境承受着传统经济发展模式的巨大压力；三是支撑经济总量的资源消耗比较大，万元GDP能耗1.28t标准煤，比全国平均水平高0.06t标准煤［2］。高新技术产业具有“低消耗、高收益、低污染、高效益”的特点，这正迎合了可持续发展的要义。加快发展高技术产业，将促使以资源大量消耗为主要特点的传统产业逐渐向知识、技术密集的新兴产业转化，对实现经济的可持续发展有重要意义。

1.2.2 改造传统产业是落实可持续发展观、建设可持续发展试验带的必然选择

传统产业是当前山东的主导产业［3］，占限额以上工业企业的73.81%，但是面临的是不可持续发展的局面，例如可开采煤炭仅有30年的开采时间。用高技术改造传统产业，使传统产业内部结构、功能等方面优化升级成为经济社会发展的必然要求，是地区经济增长的新引擎。高新技术具有较强的渗透性，能提高传统产业的科技含量，增加其产品附加值。高新技术能够促进传统产品的分化和替代，大大降低生产制造成本。日本装备有机器人的工厂生产一辆汽车只要9小时，而美国不装机器人的工厂生产一辆汽车要花31小时，与美国相比，每辆汽车的成本可降低一二千美元，成功改造传统产业的益处显而易见。更重要的是，用高技术改造传统产业，可使现有支柱产业循序渐进地降低其对资源的依赖程度，具有可行性。

1.2.3 限制高能耗、高污染和资源型企业发展是我们不得不做出的选择

建设可持续发展试验带的目的，就是要有计划、有目标地降低山东企业对自然资源的依赖程度，减少对环境的破坏程度，彻底改变不合理的产业结构与产品结构，实现由技术跃升到产业跃升的转变。由于利益驱动，如果不采取强制手段对高耗能、高污染和资源型企业进行限制，将加大可持续发展成本。

1.3 高新技术产品的特性与政府干预

1.3.1 高新技术产品的外部性与市场失灵［4］

高新技术及其产品存在外部收益。按照成本——收益理论，具有正外部性的产品，其私人收益小于社会收益的差额就是外部收益。高新技术产品往往要耗费大量的时间进行前期应用及开发性研究，而它一旦被应用和推广，就很容易被其他企业和行业分享，在全社会范围内产生极为可观的经济和社会效益。这样，其开发者得到的收益只占所有收益的极小一部分，成本与收益的不对称，会降低企业技术创新的积极性，甚至会摒弃从事这类活动，从而影响市场资源配置的效率，即导致市场失灵。因此，政府部门有必要介入和干预高新技术产业的发展。

1.3.2 高新技术产业的高风险性与市场失灵

高新技术产品的研发能否成功，新产品能否被消费者接受，以及潜在的市场容量是否能弥补前期投入成本都具有很大的不确定性。有调查表明，世界上产生收益的技术创新占全部技术创新的比例不到10%，这在很大程度上限制了经济主体对高新技术企业的投资，导致只有那些实力雄厚的大企业才敢开展技术创新活动。而市场本身又不能提供分担风险的有效机制。再加之我国目前的风险投资体制尚不健全，政府如不介入，势必导致高新技术风险投资不足。

1.3.3 高新技术产业的高投入性与市场失灵

一项成熟的高新技术成果通常要经过实验室成果、中间放大试验和产业化三个阶段，这三个阶段的资金投入比例为1∶10∶100。而当今时代，技术革新之快要求不断增加R&D，否则将很快失去竞争优势。高投入性制约了资本有限的企业研究与开发活动的进行，还会致使行业中一些中小企业因其生产的平均成本相对过高而失去竞争优势。因此，高新技术产业的高投入性可能导致一定程度上的自然垄断，使得高新技术产品供给不足。只有政府介入，才能消除市场失灵，保证资源配置有效率。

高新技术产品的固有特点决定了政府运用财政、金融政策鼓励技术创新、促进高新技术产业发展的必要性。

2 面临的共同问题与政策选择

2.1 市场分割是全国范围内普遍存在的问题

市场一体化是区域统筹之本，实践证明：市场一体化有利于区域协调发展［5］。

生产要素的自由流动是试验带之间经济相互融合、共同发展的前提条件。市场分割影响价格机制对偏好的正确反应，使帕累托有效配置无法实现。要打破地方保护，消除画地为牢、市场分割的体制性因素，共建试验带内的商品物流、产权交易、人力资源等共同市场，一方面需要各地相关部门的配合，试验带内，凡属招商引资、市场准入、公共补贴等共同利益的政策出台，涉及到的政府部门与民间组织都要加强沟通，以保证竞争的公平。各城市应当消除有关本地企业异地投资双重征税的不合理现象。另一方面，还需要建立一个高层次的统一的组织协调机构，例如省政府成立由省直部门和试验带上市及政府参加的山东省可持续发展试验带建设领导小组，负责统筹规划、统一性协调，出台共性政策。试验带上的11市也应当积极行动，成立试验带发展协调组织或战略联盟，共商大计，努力解决发展中所暴露出来的问题，如市场分割、产业分工不明确等。

2.2 投入不足，渠道不畅，风险投资机制尚未形成

资金是促进高新技术产业发展和传统产业技术改造的最重要因素。资本、劳动力和技术是促进区域经济成长最关键的三大要素，其中，资本是劳动力和技术因素发挥作用和推广应用的重要条件。在西方经济学中，凯恩斯及其后人的投资乘数理论和加速原理等经济研究，都证明了资本是促进区域经济增长的重要动因。近几年来，山东全省科技经费虽一直缓慢增长，但明显滞后于经济增长，2005年研发投入占GDP比重不到1%，与科技进步法规定的要求相差甚远，比美、日、欧、韩的2.5%～3%差距更大。有利于高技术产业发展的资本市场尚不完善，融资渠道狭窄，主要以间接融资为主，直接融资比例很低，投资主体多元化问题未从根本上得到解决，致使许多高技术成果难以与产业、资本相互融合。建立多渠道投融资机制，实行投资主体多元化是保证资金充裕的必然要求。

（1）大力发展现代金融业，加快涉外银行引进步伐，建立试验带内金融中心。作为试验带的核心城市，青岛市最具潜力成为区域金融中心。2006年，青岛国际商务周活动上，青岛市旗帜鲜明地提出了两个核心概念——创造青岛金融街，打造半岛CBDCentral Business District，对国内来讲， CBD 是一个中心城市对外辐射的核心桥头堡；对国外来说， CBD 是一个进入中国中心城市的门户。,开幕式上还进行了青岛市金融街（香港中路）标识揭碑仪式，充分体现了青岛市政府将青岛建设为区域金融中心的决心。目前，在资本市场方面，青岛市拥有海尔、海信、澳柯玛、青啤、黄海、建业9家上市公司，5家发展证券公司，39家证券营业部，3家服务部，另外还有一批期货公司；金融机构方面，市南区聚集了70多家金融机构营业网点，但多是分支机构或办事处，总部设在青岛的则很少。

针对青岛市金融基础相对薄弱的问题，应积极培育上市后备企业，设立奖励基金吸引国内外金融机构来青设立总部；鼓励有实力的企业到海外融资，利用可转换债券、资产证券化等新型金融工具进一步拓宽融资渠道；实行科技自主创新产品政府采购制度，优先购买试验带内具有自主知识产权的高新技术装备和产品，完善相关投融资政策，引导各类金融机构支持自主创新与产业化，使青岛金融的发展辐射全省，给高新技术产业的发展提供坚实的后盾。

（2）注重促进科技进步的财政政策的应用，加大科技投入，积极运用各种财政扶持方式，促进科技进步。从西方市场经济国家的经验看，政府是技术进步经费的主要提供者，除了通过直接的财政拨款或采购的方式对科技发展支持外，还可以采取一些间接手段来达到支持科技发展的目的。财政担保和财政资助是两种比较可行的方法。①财政担保。政府为促进科技的进步与发展，对有挖掘潜力同时又具有较高风险的科技创新项目或高新技术企业，以政府信用为后盾提供担保，保证企业能筹集到足够的资金开展科技创新活动。处于成长期的科技小企业，还没有树立起信誉形象，贷款比较困难，尤其需要政府在贷款担保上的支持。②财政资助。尤其是对初创业的企业和个人，应给予创业资助。不论是直接提供设备与服务的资助，还是用财政贴息鼓励银行低息贷款的间接资助，都能够有效地保证高新技术开发资金。但是财政补助应避免“天女散花"的分散补助办法，缩小补助范围，加强对试验带内重点项目的援助力度，这样才能保证资金运用效率。③设立试验带发展专项资金。按照集中力量办大事的原则，省、有关市两级财政要安排一定数额的试验带发展扶持资金，由省科技厅等有关部门编制年度资金使用计划。另外，还可以优先安排国债资金；税收方面，可对引进国外先进技术和设备的企业，在国家允许的范围内免征关税和进口环节增值税，将所得税以奖励或补贴的形式返还一定比例；企业R&D，可根据国家规定，按实际支出计入管理费用；鼓励高技术企业通过资产重组控股上市公司，实现“借壳上市”、“买壳上市”；鼓励有偿还能力的高技术企业发行企业债券；鼓励高技术企业相互参股，实现投资主体多元化。

2.3 技术人才稀缺

2004年，山东省科技工作者220.8万人，居全国第一位。但与北京、上海等省市相比，山东的高层次人才匮乏，是科技大省而非科技强省。据统计，山东每年需要技工40万，缺口在30万以上，说明制造业内的技术人才严重缺乏。具有现代企业管理能力、能熟练驾驭现代科技、金融、风险投资、经营管理的复合型人才更缺，影响了高技术企业的整体竞争力。调查显示，外商企业对山东省投资软环境总体评价较好，但是，有5.8%的企业认为不满意或不太满意，其中，不满意和不太满意的主要因素之一就是人才优势不足。

现代产业发展的基本趋向，就是高技术、新设备的广泛应用，没有高技能人才，就难有一流的产品和品牌。最近几十年，中国出现了三次人才虹吸，第一次是大量人才涌向深圳，随后两次发生在海南和上海浦东。山东省要争取开创第四次“人才虹吸”，打造制造业人才高地，就要坚持尊重劳动、尊重人才、尊重创造的方针，积极进行产业拓展，建立产业支撑服务体系，进一步优化试验带的人才发展环境。试验带内的人才引进应实行特殊政策，对于高级人才和正在从事项目研究的人才，应在工资待遇、科研经费、住房条件以及国内外培训与交流方面提供更加优厚的待遇，以便引进人才，留住人才。另外，要大力发展中高等职业教育，加快高级技工学校建设，对学校科学定位，培养适合市场需求的高级技术人才。

据中国致公党中央研究室和北京市科学技术委员会最近一项统计显示，在国外的32万中国留学人员中，绝大多数是理工科毕业，其中有80％希望回国创办高技术企业。降低注册资本金，对留学归国人员在住房、医疗、教育等予以优惠、减免，吸引海外学子回流进行高技术创业。

2.4 环境污染严重，影响吸引外资的能力

投资环境的一个重要方面是自然环境。发展高新技术对环境质量有较高的要求。山东省环境质量局部有所改善，但总体状况未有根本性好转。以水环境为例，2005年，全省省控50条河流116个断面中，符合或优于国家《地表水环境质量标准》Ⅲ类水质标准断面仅为17个，占监测断面的14.7%；劣于V类水质断面53个，占45.7%。环境保护任重而道远。

建立有利于环保投入稳定增长的预算支出政策措施，调整和优化财政支出结构，建立政府环保投入稳定增长机制。提高环保投入占整体GDP的比重，为环境保护提供强有力的资金保障。建议将环保列入预算支出科目，并定期评价绩效，为财政履行环境保护职能提供制度保证。在进行预算支出调整时，应将环境保护作为支出的一大类单列，下设环境监测、污染治理等子目。把环保支出作为财政的经常性支出，加强政府财政对环保支出的保障力度。

2.5 以奖惩结合规范具有负外部性的企业

对于造成负外部性企业，超出许可范围者予以重罚，或出售排污许可证等权利，使企业将负外部性记入生产成本，以此促使企业进行技术改造，包括高能耗、高污染、对自然资源高度依赖的企业；相对的，对于对社会有正外部效益的企业给与补贴，使企业将外部性记入收益，以此鼓励企业进行技术改造，包括成功转为高新技术企业、科技型企业的传统产业企业，以及循环生产企业。但是，外部性的衡量缺乏统一的标准，测度十分困难，要由政府进行刚性规定，并确立合适的奖惩限额。

(编辑：刘照胜)

参考文献(References)

［1］赵文.山东可持续发展试验带的经济学分析.中国人口·资源与环境.2007,(3).［Zhaowen Economics Analyses on Test Belt of Shandong Sustainable Development, China Population, Resources and Environment,2007,(3).］

［2］山东省政府.山东省人民政府关于印发山东省循环经济试点工作实施方案的通知，2007；23.［Shandong Provincial governmentThe notice about Printing and Distributing the Circular Economy Experimental Work Program of Shandong Province, 2007,23.］

［3］尤芳湖，周勇.山东省传统产业和高技术产业比较研究. 科学与管理［J］. 2002, (3):13～15. ［You fanghu, Zhou yong.Study on Traditional Industry and Hightech Industry of Shandong Province. Science and Management［J］. 2002, (3):13～15.］http:///fxyj/dqyjbg/documents/cgbj.htm

［4］陶爱萍, 张海鹏, 郎春雷. 高新技术产业的外部经济性与激励性规制［J］.中国科技论坛,2003,(3):52～55.［Tao aiping, Zhang haipeng, Lang chunlei. The Positive Exterality of Hightech Industry and Incentive Regulation［J］. Forum on Science and Technology in China, 2003,(3):52～55.］

［5］徐现祥，李郇.市场一体化与区域协调发展，［Market integration and regional coordinate development］ http://fed.ccer.edu.cn/pub/workingpaper/20057122523047085.pdf