论“法治广西”的构造

[摘要]“法治广西”是法治中国的重要组成部分和建设富裕文明和谐新广西的重要内容，但不是法治的行政区域化，也不是“依法治水”、“依法治林”等的集合。“法治广西”集中体现在广西立法、行政和司法活动在法治国家实现过程中结合区情进行的制度创新，只是这种创新必须以国家制定法框架为界，遵循保障人权等一些公认的普适价值。建设“法治广西”要走自上而下推进与自下而上全面参与相结合之路。

[关键词]法治；广西；法治国家；“法治广西”

[作者简介]陈应鑫，广西艺术学院研究员，法学博士，广西南宁，530021。

[中图分类号]D920.0　[文献标识码]A　[文章编号]1004-4434(2011)02-0155-04

法治在国家层面具有其普遍性和共性，在地方层面则具有其特殊性和个性，后者即所谓具体法治。这种具体性包括法治国家抽象理念在地方的具体落实、法治国家核心目标在地方的具体实现、法治国家治国模式在地方的具体运用及法治国家生活方式在地方的深入体现。“法治广西”作为地方法治的一种，其提出符合建设法治国家的要求，因应建设富裕文明和谐新广西的需要。

一、“法治广西”的“是”与“不是”

(一)“法治广西”“是什么”

1.　“法治广西”是法治国家的重要组成部分。“法治”这个多义词首先表示的是一种治国方略，这个常用义可以置换为“依法治国”的表述。然而，其中的“国”指的不是地理意义上的国家，而是政治意义上的国家，其核心是“国家权力”。“法治中国”是一个法治单元体，是中国建设社会主义法治国家的终极目标，它决定着中国法治建设的主要内容和基本方向。建设“法治广西”是在国家实行依法治国、建设社会主义法治国家的宏观框架下，在充分考虑广西经济、政治、文化和社会实际情况的基础上，基于宪法授权而拥有地方立法权，从而在法治建设中可以发挥主动性、积极性的有机组成部分，它在被“法治中国”决定的同时又反作用于“法治中国”。在“法治广西”的命题中，“法治”是前提，必须始终坚持法治统一原则，要在法治的框架下推进。此中“广西”，是指建设社会主义法治国家在广西的具体实践，法治中国或者说实定法秩序是“法治广西”的基础。换言之，我们要建设的“法治广西”，是严格保障人权的广西，是能够为市场经济的发展提供良好环境和条件的广西，是保障和推进现代政治民主的广西，是全部公共权力接受法律的有效制衡、公民权利非经正当法律程序不受剥夺的广西，是一切非法的侵害都能得到公正、合理、及时补偿的广西，是实现社会平等和社会正义的广西。

2.　“法治广西”是建设富裕文明和谐新广西的重要内容，为文明富裕和谐新广西的建设提供法律保障。全面小康的社会必然是一个法治的社会，全面小康的国家一定是一个法治国家。在全面小康社会，民主更加完善，法制更加健全，法治国家的要求得到全面落实，人民的经济政治文化权利得到全面保护。由此推之，“法治广西”是“富裕文明和谐新广西”的题中之意和重要组成部分，没有“法治广西”，就不可能有“富裕文明和谐新广西”；而“法治广西”也是实现“富裕文明和谐新广西”的根本制度保障。建设富裕文明和谐新广西的具体构想和实践只能在法治的环境下并依靠法治国家原则才能稳步推进。只有在一个法治的广西，才能使“经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实”。易言之，只有法治的广西，才能保障富裕文明和谐新广西的实现。

(二)“法治广西”“不是什么”

1.　“法治广西”不是法治的行政区划化。地方法治建设是相对于国家法治建设而言的，《宪法》和《立法法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》关于中央和地方立法权的划分，实际上就是中央和各省(自治区、直辖市)立法权的划分，以省(自治区、直辖市)为单位的地方法治由此取得了相对独立的地位。一省(自治区、直辖市)之内没有立法权的市、县以及立法权在省级权力机关监督之下的较大的市，是地方法治建设的组成部分，不能成为与中央立法权相对应的主体。也就是说，“法治地方”，应当限于省(自治区、直辖市)一级，没有立法权的市、县以及立法权在省(区)级权力机关监督之下的较大的市(指省、自治区的人民政府所在的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市)，不宜类推使用诸如“法治某市”、“法治某县”等提法，否则，有可能产生一些弊端或危险，如误造法治的单元体，破坏法律体系的完整性和统一性，导致法治观念的错位，存在法治的“地方割据”之嫌，消除法治的宪法基础等。因此，“法治广西”不是法治的行政区域化，不是“法治南宁”、“法治柳州”、“法治桂林”的集合。相反，“法治广西”坚决抵制地方保护主义的非制度化分权现象，谨防“法治广西”成为地方保护主义冠冕堂皇之借口的各种潜在倾向是其题中之义。

2.　“法治广西”不是“依法治水”、“依法治林”，更不是“依法治民”。如前所述，法治的核心是“国家权力”，其关注焦点也是公共权力的分配与运行。以此为前提，我们必须在权力实体之意义上来思考“法治广西”之“法治”，避免将规范权力运行的这一法治本义偷换成诸如“依法治水”、“依法治林”乃至“依法治民”等限制公民权利的利器。

3.　“法治广西”体现广西风格但不盲目追求地方特色。由于中国大陆幅员辽阔，各地社会、经济、文化发展极不平衡并呈现多元化之状态，因而各地的法制建设不可能千篇一律，需因地制宜、因势利导。故而，《宪法》和《立法法》在确立法制统一的基础上，也授权有关地方人民代表大会及其常务委员会“根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下”可以制定地方性法规，相关的地方人民政府“可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章”。但是这种根据“具体情况和实际需要”所进行的变通制宜的根本目的在于解决地方特殊问题，科学合理地解决问题应当是检验地方立法的根本标准，“有特色”并非地方法治建设的追求目标而仅仅是其表现形式，不能为特色而特色。因此，“法治广西”结合区情进行制度创新，必须以国家制定法框架为界，遵循保障人权等一些公认的普适价值。

二、“法治广西”的事域与禁域

“法治广西”建设以坚持国家法治统一性为前提，但也存在其地方可以有所作为的空间。法治的关注点聚焦于公共权力的分配与运行。为此，我们有必要分别从立法、行政、司法等层面来梳理“法治广西”建设的空间范围，厘清各个领域中地方可以有所作为以及就区情而言必须有所作为的事项，以更好地推进“法治广西”建设。与此同时，我们还要充分注意到，在建设“法治广西”的过程中，应严格遵循国家法治统一性原则，对于只能由中央来统一确定的事项，不得任意扩张或者创设其权限。

(一)立法领域

国家立法和地方立法共同构成完备的法律体系，地方法规和规章体系是国家的法律体系的不可或缺的重要组成部分。中央授予地方一定程度的立法权，包括执行性地方立法权和创制性地方立法构成了地方法治的宪政基础或运行合法性。就民族地方而言，它的立法是介于一般地方立法、经济特区立法与特别行政区立法之间的一种特殊地方立法形式，立法自主程度大于前者，小于后者。其重要区别或特点在于：民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，并享有对法律、行政法规的变通权。这是民族自治地方立法的特权，《立法法》第66条对此作出了明确规定。在新的社会发展阶段，民族自治地方立法仍然是民族地方保持自身活力的一种积极政策机制。

从宏观上看，尽管广西民族自治地方立法要受到国家本质和形式的制约，受到整个社会文化传统和法律意识的影响，受到民族地方经济发展的制约，受到各种民族势力和民族思潮的影响，有赖于社会力量乃至国家力量的策动、督促直至社会斗争，但广西立法的发展最终还得依靠自身的主观能动性，即民族自治地方充分利用中央赋予的权力，深刻把握社会发展的一般规律及经济关系的必然性，从对丰富多彩民族特色和日新月异实际情况的理解中，提炼并适当地应用精确的概念、术语，熔炼、演绎法律规范，形成符合法治国家要求又体现民族特色的地方法规与政府规章体系。根据我国立法权限划分的规范结构与发展空间，这一体系应主要体现三项特征或功能：一是具体性，即根据广西的实际情况，在执行法律或行政法规时出台实施细则等具体化的规定；二是地方性，这是指涉及地方性事务行使地方立法权的情形；三是先行性，即在国家尚未制定法律或者行政法规的场合，可根据本地方的具体情况和实际需要，地方立法先行，进行经验积累。

(二)行政领域

“法治广西”的基本要求是依法行政，即行政权应当在法律的框架内运作，所谓“法无授权则禁止”，这是传统公法理论的基本观点。但是，随着现代国家行政职能的膨胀，一方面，上述“法律保留”原则的适用范围在不断变化，并不是所有行政领域的行政行为均需严格依据直接的法律规定而为之，特别是在给付、福利等诸多领域，行政“脱法而行”的自主性有所扩大；另一方面，即使在严格遵循“法律保留”的领域，由于立法的局限性，其所赋予行政主体的自由裁量权亦有扩展之势。总之，行政具有自主创新的制度空间。因此，地方政府完全可以根据本区域经济、政治、文化和社会发展的实际情况，在政府规制改革层面进行制度创新。从实践来看，根据国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》要求，地方要建立法治政府，必须培育与确立依法行政理念，并转化为依法行政制度，融入依法行政实践，以真正实现行政法治。此外，《纲要》还确立了法治的目标是建设法治政府与形成法治社会相结合；选择了法治现实的道路是自上而下政府推进与自下而上的全民参与相结合等。建设地方法治政府或地方政府活动法治化是实现地方法治的重要事域。

具体到广西，“坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，把尊重和保障人民群众的权利和利益作为依法行政的根本出发点和落脚点，切实转变管理理念和工作作风，强化服务意识和服务职能，提高办事效率和服务水平，做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。同时，强化责任意识，自觉接受人民的监督，做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”是全面推进依法行政的总体要求，但不是全部内容。这一方面是由于“依法行政”作为行政法的首要原则，要求行政机关的活动遵循“法律保留”、“法律优先”等重要原则，各级行政机关的活动应严格按照法律规定的权限和程序运作。另一方面，即使是百科全书式的立法者也不可能穷尽行政机关将要面对的纷繁复杂的现象，作为执行权的行政权不仅在具体方面要为“法治广西”营造活动空间，而且要在整体上成为社会主义法治国家建设的重要内容。例如，针对广西在建立中国一东盟自由贸易区中的纽带与桥梁地位，广西人民政府可以出台一系列促进双方经贸的地方政府规章。类似现象不胜枚举，但行政创新的点滴内容需适时地进行制度化、法制化，方可汇聚成法治进程中的洪流。

(三)司法领域

“法治广西”建设中，司法领域的制度创新空间是最小的，因为司法权的属性决定其必然是国家性的，由这种国家性决定，对于涉及审判权运行本身的改革、涉及到司法独立制度本身的确立，应由国家层面予以推进。尽管如此，“法治广西”仍然可以在三个方面满足司法活动本身：(1)司法改革的试点活动。我国目前的司法改革正在逐步推进过程中，有些做法因为诸多原因不能在全国推开，在报司法改革委员会同意基础上，广西进行特殊的司法改革试点是一种务实又稳妥的方法。(2)司法运行尽管要全国统一，司法要独立，但广西司法机构也应在遵守法律法规的基础上，结合地方实际情况，灵活进行审判，即法官在判案时不仅要适用国家法，也要思考和借鉴广西习惯法。(3)在符合司法理念、审判基本制度及规范的前提下，对司法活动的进一步规范化和科学化改革，也是“法治广西”在司法领域的可为空间。

法治是一种社会控制手段，但不是唯一的控制方式。虽然法治有诸多优点，但我们还是应该清醒地认识到并不是所有领域都欢迎法治的介入的。即使在法治作为社会调控手段占主导地位的社会，它也不是万能的。作为一种社会状态，也仅仅是从一个方面来描述社会，虽然它的触角确实伸向社会的许多领域。而且，“法治广西”必须在“法治中国”框架下进行，很多问题有待于整个国家民主、宪政的完善。因此，不仅要对“法治广西”建设设定活动空间与禁域，还要分阶段有重点地开展。

三、“法治广西”建设的动力与路径

法制建设的动力有两种：一种是自上而下的国家力量，即主要依靠政府对法治目标和实现步骤进行理性设计和战略规划，运用政府制定的大量法律，形成完善的国家法体系，并依靠政府的强制力推进这些法律，以达成实行法治的目标；另一种是自下而上的社会力量，即由民众法治意识的提高建成市民社会，实行社会自治以达到整个社会的有序和法治。“在当代中国，要成功实现法治，只有在中国共产党的领导下，走自上而下政府推进与自下而上全民参与相结合的道路，这是代价最小、速度最快、成功系数最大的法治道路，也必将被历史证明是一条理性之路、智慧之路、前进之路。”相应地，建设“法治广西”也应走自上而下推进与自下而上全面参与相结合之路。

(一)政府自上而下全面领导和推进“法治广西”进程

由于地理条件限制、发展基础薄弱、市场开发条件差、自身发展能力弱等原因，广西尤其是民族地区、边境地区和革命老区经济社会发展仍然滞后，而且人口状况、生活水平、社会公益服务等

方面整体落后于经济发展水平，所有这些都决定了实现“法治广西”的艰巨性，也决定了广西只能走自上而下的政府推进型法治化道路，而不可能走自下而上的自发演进型法治化道路。适应政府推进型模式的特点，一方面要求广西根据区情和经济、社会发展状况，运用人类创造的先进法治文明成果，结合人民群众对法治的认识程度，积极主动地创造条件，培植法制要素，引导并推进法治快速发展；另一方面要建立“法治广西”的评价体系，并发挥其在把握“法治广西”建设的正确方向、维护国家法治统一、判断法治化程度、发现法治建设中存在的问题、预测法治发展、推进法治进程等方面的积极作用，稳步推进“法治广西”建设。

(二)公民自下而上全面参与“法治广西”建设

没有广大普通民众参与的法治建设必然是一种虚空的法治，一种注重形式的法治，一种脱离实践基础的法治，结果势必事与愿违。只有全体公民的广泛参与，才是推动法治建设的根本动力，才是制约公共权力违法和滥用的最有效手段，才是使法律真正贴近每个普通公民的日常生活、真正成为每个公民信赖的行为准则和生活方式的不二法门。公民自下而上的全面参与，需要强化政务公开，保障公民的知情权，同时要完善人民代表制度，以及基层的民主选举制度，还要开辟其他的制度化的政治参与渠道，才能吸引公民的广泛参与，形成全员参与的良好社会氛围，使“法治广西”内生于公民社会。

四、结语

“法治广西”受制于广西、全国乃至全球经济、政治、文化和社会的发展，它既要为富裕广西提供制度保障与必要条件，又要为和谐广西提供规范环境与制度条件，还要为文明广西提供制度支持。因此，“法治广西”的建设将是一个长期的、渐进的过程，其建设既要追溯传统，又要着眼现在，还要预测将来；要立足广西，又要考虑国情，还要兼顾国际。

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[责任编辑：戴庆瑄]