廉租住房清退非诉行政行为法律服务思考
时间：2020-04-29 07:58:18 来源：达达文档网 本文已影响 人 
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廉租住房制度是我国住房保障体系中一项重要的制度安排，是解决我国城镇最低收入者住房问题的有效途径。随着廉租住户家庭人口、收入及住房等情况变动，廉租住房清退工作势必成为廉租住房管理制度建设重要环节。廉租住房腾退涉及到多方面复杂的权益关系，如何使特定群体住户放弃或让出已形成的既得利益，确保廉租住房腾退顺利进行，成为廉租住房主管部门面临的管理难题。近年来，常熟市廉租住房行政主管部门尝试清退部分廉租住户，笔者作为法律顾问律师，积极探索并配合主管部门推行刚柔相济的行政处理路径。
一、知悉基本案情，理解行政目的
常熟市廉租住房行政主管部门在对群众来信反映的常熟市某廉租住宅区存在的物业管理问题核查处理时，发现五个家庭（简称甲乙丙丁戊）已另有住房，人均住房面积有变化，不再符合廉租住房保障条件，决心清退原有廉租住房，但在具体处理问题上急需顾问律师提供专项法律服务。
二、设计清退行政处理程序，起草行政文书
现行法律法规及规章对住房保障主管部门按照何种程序处理清退廉租住房户，缺乏具体规定。考虑行政清退行为涉及住房保障资格取消、腾退房屋强制义务履行，涉及相对人重大权益，确定参照行政处罚程序处理，同时考虑廉租住房户基于原有租赁合同占有房屋，先行采取民事程序处理。具体建议分步实行如下程序。
第一，由租赁合同出租方签约主体房产管理处依照租赁合同相关规定要求住户限期退房，对涉及的空调等设施拆装或留用根据合同规定处理。
第二，对拒不退出的住户，住房保障主管部门立案调查，收集家庭成员户籍信息、房产信息等相关证据，再告知拟处理意见及告知陈述申辩权利或听证权利，最后作出并送达廉租住房行政处理决定书。
第三，对在规定期限内不提出行政复议也不提起行政诉讼的住户，则向法院就生效行政处理文书确定的义务申请强制执行，法院按照非诉行政行为执行程序予以审查办理。
对上述程序涉及的退房通知书、处理告知书、行政处理决定书等相关文书均经律师起草设计，及时提交供行政部门参考。
三、全程参与清退，系列问题建议权衡抉择
第一，在清退范围上，是同类型集中整治清退还是个别清退以儆效尤？建议在一段时间对因住房面积有变化而不符合保障条件的所有住户集中清退，强化动态管理，防止单个住户抱有观望或不公平对待情绪。
第二，在清退方式上，是强势治理还是刚柔相济？建议不采取堵门、断水断电等逼迫强退措施，而是强调法律刚性的同时根据不同对象合情合理操作，尽快实现行政目的。
第三，在清退方略上，先刚后柔还是先柔后刚？建议实行先刚后柔再刚原则，上门宣传法律规定严肃性，发出书面通知，形成强势清退氛围；然后在逐户退房时有情操作，考虑缓冲、过渡宽限、家庭户内部商议等因素；对拒不腾退的，坚决依法清退；每个环节上尽可能刚中有柔、柔中有刚。
第四，在柔性劝退处理措施上，是口头说理还是多样化劝退？建议不能仅仅面对面口头宣传、说理，而是综合采取行政指导、约谈劝诫、行政合约等多种行为，使住户确立廉租房并非终身制之观念。
第五，在依法清退的特定途径上，是民事诉讼途径还是行政处理后申请法院强制执行途径？这一问题突出困扰承办人员，因为七部委联合颁发的 《廉租房保障办法》第26条规定：“城市低收入住房困难家庭未按照合同约定退回廉租住房的，建设（住房保障）主管部门应当责令其限期退回；逾期未退回的，可以按照合同约定，采取调整租金等方式处理。城市低收入住房困难家庭拒绝接受前款规定的处理方式的，由建设（住房保障）主管部门或者具体实施机构依照有关法律法规规定处理。”部门规章对如何依法处理没有具体规定。《江苏省廉租住房保障办法》第28条第3款规定，“市、县人民政府住房保障主管部门应当根据城市低收入住房困难家庭人口、收入、住房等变化情况，调整租赁住房补贴额度或者实物配租租金等；对不再符合规定条件的，应当停止发放租赁住房补贴，或者由承租人按照合同约定退回廉租住房。”第30条规定：“城市低收入住房困难家庭未按照合同约定退回廉租住房的，市、县人民政府住房保障主管部门应当责令其限期退回；逾期未退回的，可以按照合同约定，采取提高租金等方式处理。城市低收入住房困难家庭拒绝接受前款规定处理的，由市、县人民政府住房保障主管部门依法向人民法院提起诉讼。”根据上述规定，按照普通租赁合同处理，应进行民事诉讼，拒退户会经历一审、二审、执行等较长周期，形成不良负面影响。承办人员积极通过法律顾问律师联系法院立案庭、行政庭沟通座谈，相关方面争议较大，最后承办人员及律师坚持按照拒不履行行政处理行为需要申请法院强制执行的法理思路向法院据理力争，并提供建设部建保〔2010〕62号《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》第15条“对骗取廉租住房保障、恶意欠租、无正当理由长期闲置，违规转租、出借、调换和转让廉租住房等行为，市、县住房保障部门要按照有关规定或合同约定责令限期退回；逾期未退回的，可以按照合同约定，采取调整租金等方式处理，直至收回廉租住房，并取消该家庭再次申请廉租住房保障的资格；对拒不执行处理决定的，市、县住房保障部门可向当地人民法院申请强制执行”作为处理依据参考。
四、处理结果及若干思考
廉租住房户甲，经工作人员上门劝退后愿意考虑自行退出，常熟市房产管理处立即与其签署廉租住房退出协议书，对搬家过渡期、逾期退房后按退租前原日租金的三倍向承租方收取房屋占用费、户口迁出、结清欠费、廉租住房保障家庭成员负有连带义务等具体事宜作出明确规定，该户按照合约履行腾退义务。廉租住房户乙、丙在收到常熟市廉租住房处理决定书后退出廉租住房。住房户丁在常熟市人民法院行政庭审查行政处理决定时经法院沟通同意退出廉租住房。住房户戊在常熟市人民法院执行局发出强制执行通知后自行退出廉租住房。
应该说，相关住房保障部门通过顾问律师提供法律服务，在保证法律刚性的前提下根据住户不同情形运用行政引导、上门服务、全过程说理、约谈劝退、合约劝退等不同的柔性处理手段，增进了行政机关与行政相对人的理解与沟通，减少了摩擦与矛盾，并选择先行政处理后申请法院强制执行方式，是对务实善治廉租住房清退路径的积极探索。但当前在廉租住房退出管理上，也存在亟待完善的若干问题。譬如，相关文件层级低，使退出机制执行力遇到法律障碍。七部委联合颁发的《廉租房保障办法》对城市低收入住房困难家庭拒绝接受调整租金等方式处理的，仅笼统规定由建设（住房保障）主管部门或者具体实施机构依照有关法律法规规定处理，但是我国目前并无专门住房保障法律和行政法规，与廉租房相关的法律文件多为规章、通知、办法等，效力层级较低，执行起来权威性不足，让法院作为行政案件法律适用依据更是困难，何况相关文件还规定通过诉讼处理，致使具体实施机构无所适从。建设部建保〔2010〕62号《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》虽然规定“对拒不执行处理决定的，市、县住房保障部门可向当地人民法院申请强制执行”，但是该通知文件不具有法源性，难以作为法院非诉执行适用依据，且仅对骗取廉租住房保障、恶意欠租、无正当理由长期闲置，违规转租、出借、调换和转让廉租住房等行为处理，并未明确对住房保障条件变化后退出机制处理。再如，目前住房保障文件对对拒不退出的住户仅仅规定“取消保障资格”、“责令退出”，缺乏其他惩罚性措施规定，同时对主动腾退廉租住房户缺乏奖励激励规定，使得廉租住户违规不退的成本小，对违规行为及其相互仿效起不到警戒作用，使主动退出没有内在动力，不退出也没有外在压力，导致廉租房“退出难”。今后亟需通过立法完善廉租住房退出机制，健全廉租住房保障制度。
马志刚/责任编辑
