制度分析方法：公共行政学研究的“利器”
时间：2020-08-26 07:57:27 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘要：以制度分析方法来分析公共行政发展中的热点和难点问题。是近年来国内外公共行政研究的独特路径之一。然而厘清制度分析内涵，研究制度分析的价值和特色，以及搭建制度分析的研究框架等是我们科学地应用制度分析方法的先决条件。
关键词：制度分析；价值；特征；分析框架
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1004－0544(2008)08－0139－03
一、制度及制度分析方法释义
通常而言，制度的存在有着深厚的社会和经济根源。社会的稳定和经济的发展需要良好的秩序，而制度则是通过设置了一整套的行为和事件的模式来增进秩序。社会资源是稀缺的，而人的需求是无限的。根据经济学的基本假设，人们总是想方设法地追求自身利益的最大化，那么必然会产生需求和供给间的矛盾。制度作为行为准则理性地规范着人类的行为和框定着权利的边界，使个人的选择必须受制于规则约束。此外。制度还通过提供相对稳定的激励、约束机制和机会结构。在便利了交易开展的同时，还使得交易结果更具有预见性，有利于减少合作成本，从而促进社会信赖利益的发展。
制度分析的概念界定经历了以政治学为主到以经济学为主的演变过程。结合早期的政治角度的思考以及晚近的经济角度的理解，我们认为它“是一种从制度的角度对某一社会现象的产生、发展的原因以及发展趋势、未来走向等进行分析的理论体系，它首先寻找产生这一社会现象的制度根源，探讨制度这一社会现象产生、发展的功能。在价值判断的基础上，寻求促进或抑制该社会现象的制度方法。”它以制度的产生、变迁为主线，研究制度变革和社会环境、社会现象的互动关系，从而比较制度的优劣。进行制度的创新，实现制度供给与社会需求的协调。其中。制度分析具有如下的特征：第一，研究对象的特定化。制度分析重点考察制度演进的规律，它关心社会系统发生变化时制度因素变化的方向，这便要求制度的分析必须建立在对社会环境动态变化的研究基础上，用权变的观念考察制度的变迁。第二，研究的集体主义方法论。与传统的经济学方法论不同，制度分析中的制度是一系列具有普遍适用效力的行为规范，它来源于集体主义的行为结果，是用以控制集体行为的规则。而并非针对于个人主义方法论下的个人行为。因此，著名制度学派代表人康芒斯认为，制度是集体行动控制个人行动。而集体行动与所谓的制度密切相关，后者告诉个人能够、应该、必须做什么或是相反。第三，分析范围的全面性。制度分析方法坚守着一个信念。社会是个整体、综合的大系统。其中的事物作为子系统是相互联系和相互作用的。因此，进行制度分析上述公共问题或经济问题时，应全面考虑各种制度因素的作用条件和演变过程。加以判断、衡量与整合，从而寻找解决问题的方法之门。
二、制度分析方法在公共行政学研究中的特殊价值
制度作为公共产品，它是人们观念的体现，影响着人们对各种行动方案的成本、收益的计算并最终影响着人们的行为选择。而公共行政研究重心在于研究公共组织的管理活动和发展规律，在此过程中制度的研究和分析是必不可少的。因为公共组织的行为模式和权力运行都是在现实制度所提供的客观规则的制约下发生的，其制度设计的优劣直接关系着公共组织提供公共管理的质量和效益。在公共行政的运行过程中，存在着各种正式的明文规定的制度和非正式的潜在的制度。它们相互配合、共同作用，其共同的目标在于应用各种行为规范保障公共组织对社会资源的进行科学、合理地分配。规制个人和组织非理性的行为选择。具体而言，制度分析优势主要表现在以下几个方面：
1、制度分析方法着眼于行政环境的变革。能有效促进公共行政制度的构建。制度分析的核心是将行动与互动纳入一种有规则和结构的开放系统中，分析行动与互动的逻辑可能性、规则、结构性位置、可能的后果、运行的机制。制度分析的出发点是变动中行政环境，在分析环境需求的基础上，有针对性地进行公共管理制度平台的搭建，即公共行政活动中以权力结构为主的一系列制度安排。如公共政策制定、执行制度，公共权力法律控制制度。公共机构改革的保障制度，府际关系的制约制度等等。并在此基本制度框架形成的条件下，不断进行制度和环境协调、互动的探索。
2、制度分析能够监控公共行政活动开展的有效性。公共管理活动的开展在于保证社会的公共利益。维护社会的基本秩序和安全。而制度的基础价值恰恰在于增进社会秩序，保障公共利益免受非法的侵害。具体而言。制度作为一种行为规则，其目的在于抑制人们可能有的机会主义行为。它们都对不服从的行为实施某中惩罚。由此，制度便为减少公共管理的过程中存在的非理性和失范行为提供了一个刚性的环境约束，为预防权力和权利的滥用设置了行为框架和惩戒机制。因而，制度研究和制度分析对于科学衡量公共行政运行的规范性和有效性是非常必要的。从而有力地保障了公共行政基本目标的实现。另外，公共行政本身是个综合的管理系统，而制度分析的价值正在于它能够结合社会的实际发展状况，为人类的公共管理活动提供明确行为模式和规则后果，从而有利于降低复杂的公共行政活动中的协调成本，限制并消除公共权力之间、私人权利之间以及上述二者之间的冲突和非信任，实现社会事务的有效管理。所以。我们理应充分利用制度分析的方法的上述优势，强化对制度变迁和运行效果的实际考察，监测公共行政运作中目标和现实间的差距，有效地予以弥合。
3、制度分析方法有利于综合、全面地研究公共问题。制度分析注重制度与环境的相互作用。其研究重心是建立与社会生态环境的相适应的制度规则体系。实现二者的良性互动。因此要求我们应通过全面地分析不同行政环境特征，综合剖析和预测特定历史、文化、政治、经济背景下行政制度演变过程与发展走向，科学地制定、修正和废止相关制度。从而有针对性地解决现实公共行政问题。此外，制度分析作为一种整体分析和跨学科的分析方法。具有研究范围广泛的特征。制度分析赞成跨学科的研究的视角，认为任何制度的建立和实施都是嵌入到复杂、多样的社会关系当中。由于公共管理是社会中最重要、最全面的管理活动，因此，对其制度的把握和评价必然要深入到社会关系的深层次的结构中。采用多学科综合优势，全面剖析制度变迁的规律和评价制度实施的效果，从而为科学治理提供良性对策。系统地解决公共问题。最后，制度分析在方法论上的集体主义，能够避免个人主义的非理性和认识的偏颇。从而保证我们多角度、全方位地认识和分析公共行政现象。
4、制度分析方法能够促使我们更好的理解公共价值。制度经济学认为人类社会的根本价值支撑和巩固着社会结构和制度的根底。即“如果一个社会的基本价值得到坚定而一贯的公认，且如果必要。会得到坚决的卫护。它们就构成了该社会的制度支柱，并由此增加着社会有
序化的可能。”可见，社会的基本价值是制度建立的基石。制度构建时必须要遵循；反过来，科学的制度设置和良好的制度运行也会彰显社会的普适性价值，维护和保障诸如：自由、平等、安全、公平等基本价值，实现制度和社会的要求相互满足。公共行政作为公共产品的生产和社会利益的维护活动。其制度设计和演进必然要体现公共行政的公共性，而制度分析的功能则恰好在于严格监控制度运行。从而确保制度发展的价值取向。在不断地探索制度变迁的规律过程中，深刻理解公共价值之所在。
5、制度分析方法有利于促进多种研究方法的结合，形成公共行政学研究的“合力”。我们知道，制度分析以历史分析为基石，以整体分析为特征，这便要求在采用制度方法分析、解决公共行政问题时，自然与历史分析、系统分析及比较分析等方法的交互使用。除此之外，制度分析和行为分析具有天然的契合关系。制度是人们制定的行为准则，是为了约束人们的行为而存在的，目的在于防止个人或组织在利益驱动下发生的各类权力(利)滥用行为。公共行政中的行为分析方法则着眼于公共管理活动中各类主体的行为方式和其产生根源的探究。该分析方法的优势在于通过描述或记载公共管理行为的现象，挖掘行为产生的根源和动因，再针对性构建制度体系防止、消除违法和不当行为，最终解决公共行政运行中的行为失范问题。其分析的理论框架可简单地归纳为：行为描述——行为透析(制度评价)——行为重构(制度构建)——行为指导(制度指引)等过程，其中行为动因的透析过程很大程度上就是针对于行为规则——制度优劣做出的评价和分析，行为方法与制度方法结合正始于此。在行为重构阶段，其本身便是制度设计和完善的过程。而行为指导的环节则是以制度去约束、指引行为的具体体现。由此可见，公共问题的解决往往是上述两种研究方法共同作用的结果。制度的缺陷通过行为方式表现出来，而行为的失范需要制度去纠偏，在循环往复的使用过程中。推动了公共行政的良性发展。
三、制度分析方法在公共行政研究中的规范使用问题
科学、规范使用制度分析的方法，直接关系着制度分析在公共行政学研究中优势的发挥。因此，笔者认为应把握下述三个方面：
1、从宏观角度上，应当构建完整制度分析框架，为制度分析提供科学的路径。作为规范研究方法必须有科学、合理的研究框架，即将公共管理问题的研究放在制度的分析框架之中。规范的加以分析。为规范起见，这一理论框架应包含下列研究阶段：第一。环境需求(行政生态)分析和PEST方法的使用。制度是应社会环境之需求而产生的用以约束人们行为的规则。那么，社会环境的准确描述和把握是制定和修正制度的先决条件。对于公共行政活动而言，其行政生态环境是多元的也是复杂的。通常，我们可以采用政治(Politics)、经济(Economy)、文化(Culture)、科技(Technology)的综合方式加以分析，即在公共行政改革方案的制定和管理制度的建构时。我们首要的工作便是要调查研究历时态与共时态中的国情状况。其中，政治民主化的发展。市场经济和经济一体化的客观要求，传统文化惯性和和谐文化的教化作用以及科技的发展和政务管理的创新需要等等，是我们研究我国公共管理制度中应必须综合考察的行政生态特征和基础条件。第二，现有制度适应分析。即分析对现有制度新的需求，既包括旧制度的废止或完善，也有新制度的制订。此阶段应从公共行政领域所出现的理论问题和实践表现出发。重点考察现有制度运行状况与环境匹配程度。在缺少制度规制的领域及时搭建制度平台，保证行政管理活动有规范可依，为制度所保；在分析发现旧的制度已无法使用其奖惩机制或行为模式实现公共管理应有效果时。及时完善和修正缺乏科学性、合理性的制度；如制度设计确已严重滞后甚至于阻碍了行政环境的发展便应果断的加以废止。其中采用何种举措应取决于行政生态的改变程度和成本效益的权衡比较。第三。制度和环境互动分析(制度创新)。如果说前两个分析阶段主要着眼于环境对制度需求的层面上，那么这一阶段则主要体现制度对环境的反向功能上。制度作为一种增进社会秩序的行为规范。为人们开展社会活动提供了刚性的规则环境，当然包含了对行政行为的指引和控制。从某种程度上讲，正是制度决定了公共管理行为方式和行为过程。因此，在制度确立之后，绝不可一劳永逸，而应不断地考察制度运行中所带来的行政生态和公共管理运作方式的改变，经常性地评估制度对环境反作用的实际效果，反思制度创新的状况，提升制度供给的效益，使公共行政行为做出更加合法与高效。制度的产生是环境发展的需要，并在特定的环境下运行，但制度并非只能消极的适应环境。而能够积极的反作用于环境，即在与环境互动中，通过分析自身运行效果，评估二者发展的匹配程度，从而给予更为完善的制度供给，通过制度创新弥合公共管理现实发展和目标价值之间的差距。可见，只有关注环境和制度循环作用规律。才能有针对性的进行制度创新，切实达到二者在动态中相互调适。
2、从微观层面上，完善制度分析内在机制的各种功能，为制度与环境的协调发展提供“内在驱动力”。制度体系自身的健全对于制度分析的开展和功能的发挥起着内部保障作用。通常而言，制度分析体系主要包括三个方面机制：制度制定机制、制度执行机制和制度保障机制。制度制定机制是反映制度诞生的条件和方式，营造了公共行政活动的刚性环境。以规则的方式提供了管理的行为模式和法律后果，使得公共问题的解决有据可依。而制度的执行机制的运行则重点着眼于制度规则具体落实的程度。分析制度在现实中运行的状况和阻滞原因。在执行过程中则集中反映出制度对行政环境的适应能力。从而揭示公共行政活动的特征，体现出公共行政的社会价值和公共精神。制度的保障机制作用在于监控制度运行和执行的过程和实际效果。考察制度创新状况，监测制度反作用于行政环境和二者的匹配状况，从而确保制度设计实现预期目标。保障制度的权威性和严肃性。可见。三方面内在的机制在制度分析中互相联系、互为依托，应当充分地健全和整合之，从而为最大限度地发挥制度分析的功效奠定基础。
3、注重分析框架中多种分析方法并用。制度分析方法是一个集整体性、关联性和历史性为一体的研究方法的集成。因此，我们在该方法研究公共行政问题时，应有意识进行多种研究方法的综合使用。如注重历史分析方法，即研究制度产生历史路径、制度变迁的内在规律，以此来考察公共行政纵向演进的过程。在历史环境变化的状况下，反思制度的适应程度并及时加以变革和完善。使制度符合不同历史时期之需求。在历史分析中应特别重视总结制度变迁中模式的演进规律，从而寻找科学的制度路径。这一点突出的表现在我国的行政体制改革进程中的制度模型选择上，即从强制性制度变迁模型向强制性和诱致性的制度变迁模型相结合转变。如系统分析方法的应用，制度来源于多种社会因素的综合作用，这必然要求研究过程中进行跨学科的系统分析。任何一种制度的变迁都是源于各种社会关系的变革。因此。应从行政生态的诸多要素人手，分析社会大系统中各子系统的作用状况，考察影响制度系统因素之间的内在关联，从而得出公共行政活动中内在的制约条件和发展规律，进行制度创新并将成果置于社会的大系统中进行测试。最终实现制度、公共行政和社会系统的协调发展。最后，将行为分析和制度分析有效的衔接。事实上。行为分析和制度分析作为公共行政学研究的两种重要的途径。在使用时始终处于“你中有我、我中有你”的混同状态。因此，要充分利用二者天然的关联性，做到规范使用。构建从行为现象分析出发。经过行为分析、制度构建，最终实现制度制约行为这一循环往复的分析架构。总之。在进行制度分析时，应整合多种分析方法，达到全面、整体的分析公共问题。促进公共行政学的健康发展。
责任编辑 李 萍
