绩效导向的“口袋预算”管理

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[摘要]

“口袋预算”是我国财政预算中的一种特殊预算模式，目前我国对“口袋预算”的管理缺乏规范性与有效性。PART作为一种项目绩效评价工具，在美国预算管理中的运用取得了良好效果，它所倡导的绩效观念以及项目绩效评价方法为我国“口袋预算”管理提供了思路。因此，可以从“口袋预算”的申请阶段、审批阶段、公示阶段以及执行阶段着手，运用PART的绩效理念与项目绩效评价方法对“口袋预算”管理流程进行重塑，实现对“口袋预算”科学有效的管理，进而实现财政资源的优化配置。

[关键词]口袋预算；PART；绩效评估

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）10-0031-05

一、“口袋预算”现象

“口袋预算”即中央预算内投资，也称政府第二预算，是我国一种特殊预算模式。财政部每年在编制中央年度预算时，会单独切出一块资金供有预算分配权的部门根据实际情况动态分配。目前，我国国家发展与改革委员会（以下简称国家发改委）、教育部和科技部拥有预算分配权，其中国家发改委的预算规模最大，教育部及科技部只有极少部分。由于这部分预算主要经由拥有预算分配权的部门分配审批，因而财政部不知道这笔钱究竟用于哪些项目，全国人大更不清楚这笔钱的具体去向，较之其他预算而言，这笔预算恰如是在具有预算分配权部门的“口袋”中，然后不为人知的被分配，“口袋预算”遂以得名。近年来，随着我国刺激型经济社会政策的出台和实施，“口袋预算”规模呈现增长趋势，2010年-2012年我国“口袋预算”规模分别为3926亿元、3826亿元以及4026亿元，这一规模分别占当年中央公共财政支出预算的4.65%，3.82%以及6.28%，可见，“口袋预算”在我国经济社会发展中扮演愈来愈重要的角色。

“口袋预算”这一预算模式存在诸多问题：一是破坏了我国财政部统一的预算分配权，肢解了政府预算，这对我国预算制度的严肃性与统一性构成了巨大挑战；二是“口袋预算”的不公开性势必会造成预算执行的随意性，为贪污腐败留下可趁之机，“口袋预算”究竟用在哪些项目上，作为公众都无从得知，甚至连人大代表也不明就里；三是“口袋预算”的低效性，“口袋预算”分配决策具有很强的隐蔽性和非规范性，预算低效不可避免。

预算是国家治理中的关键环节，预算水平体现了国家治理水平。正如著名预算专家希克所言，“一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力”。[1]为此，强化“口袋预算”管理既是维护财政预算规范性的必然要求，也是提高财政预算使用效率的必经之路，还是提高我国政府管理水平的应有之义。

二、PART的绩效理念及基本流程

自公共行政学产生之初，“绩效”问题就一直备受关注，不论在理论上还是实践上，公共管理学者都不遗余力，并取得了显著成效。预算作为公共管理的核心问题，也追随了公共行政中的绩效传统，绩效预算应运而生。项目评级工具（Program Assessment Rating Tool，以下简称PART）作为绩效预算管理中的一个重要工具，将项目评级与预算、预算与项目管理实现了完美结合，逐渐成为绩效预算管理中的一朵奇葩。

1.预算管理的绩效渊源及其实践

预算与政府治理密切相关，因为国家无论开展什么活动都要花钱，这就需要从社会中汲取足够资源，进而能够有效地使用这些资源，实现国家预期的经济和社会发展目标，更好地满足人民的需要，提高人民的福祉，简言之，治国即理财。[2]可见，公共行政理论与实践对“绩效”热衷的渊源也是预算中对“绩效”偏爱的缘起。在公共行政发展史上，“绩效”问题一直备受关注。公共行政学产生之初，伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）在其论文《行政之研究》中就曾指出，行政学研究的目标在于“首先，政府能够适当地或成功地做些什么；其次，政府如何以尽可能最大的效率和最少的资金或资源等成本来完成”。[3]威尔逊从理论的角度赋予了行政管理绩效的要求，马克思·韦伯则致力于管理的实践，在对社会结构以及制度的理解的基础上，设计了经典的官僚制模型。这种强调规则而不是个人，强调能力而不是偏爱的官僚集权组织被视为实现效率的蓝图。[4]20世纪80年代，为迎接全球化、信息化以及财政危机的挑战，西方英、美等发达国家纷纷开展了一场“政府再造运动”（Reinventing Government），这一运动主张将企业中的绩效理念引入到公共管理领域，用企业管理的方法对政府管理进行改革和创新，该运动旨在改善政府绩效，其矛头直指传统公共管理中的官僚主义、腐败以及浪费三大顽疾。澳大利亚、新西兰等国的实践证明，政府取得改革成效的起点就是开展以绩效为中心的预算改革。[5]

预算管理中的绩效理念最初萌芽于1907年，纽约市政研究局提供了一份“改进管理控制计划”的报告，该报告强调“通过对已批准的项目的管理，提高资源使用效率”。20世纪30年代，以绩效理念为基石的绩效预算开始付诸实践，美国农业部和田纳西流域管理局采用了绩效预算，并取得了一定的成效。20世纪40年代，第一届胡佛委员会首次完整地定义了绩效预算，自此以后，政府预算的绩效观念逐步深入人心。到了20世纪90年代，各国在继承已往预算合理成分的同时，对如何进一步改善预算绩效进行有益的探索。美国、澳大利亚以及新西兰等国家纷纷推出了以绩效为基础的“新绩效预算”，这一预算改革，在实现收支平衡以及有效制止财政资源浪费等方面取得了明显成效。

反观国内，1978年以来实行的经济改革不仅改变了中国的经济结构，而且也改变了国家的“收入生产模式”，我国逐渐地从“自产国家”向“税收国家”过渡。[6]税收国家的基本特征是“聚众人之财”、“办众人之事”，要求政府对“众人之财”高度负责。简而言之，政府对“众人之财”负责最基本的就是要求政府公开财政支出去向、提高财政支出使用效率，其中公开是手段，效率是目标。为此，我国目前也着力推进预算公开工作，并取得了一些成效。在加强预算的绩效管理方面，党的十六届三中全会明确指出要“建立预算绩效评价体系”；2008年政府工作报告又明确提出“推行行政问责制度和预算绩效管理制度”；此后，2010年1月胡锦涛同志在政治局第十八次集体学习时强调，必须深化财税体制改革，推进依法理财、民主理财、科学理财，完善公共财政体系，提高财政管理绩效。到目前为止，经过十来年的改革和探索，我国初步建立了具有本国特色的预算绩效管理体系，提高了财政管理的科学化、精细化水平。然而，值得注意的是，在我国预算体系中仍有些问题值得关注，需要进一步探索，并借助日益成熟的理论或工具去引导和完善。

2.PART——一种有力的绩效预算工具

美国在绩效预算方面有着优良传统，1994年美国国会最早提出绩效预算的概念，并此后一直致力于探索政府预决算和政府部门绩效实现有效结合的方法。2002年美国总统管理与预算办公室（Office of Management and Budget，简称OMB）将绩效理念引入预算，形成了以绩效为导向的现代预算体系，其中一个重要举措是运用PART工具对每个联邦项目的绩效情况进行评估，根据评估结果寻求改善项目绩效之道，实现项目绩效评价与项目预算控制的有效结合。PART实现了评估与预算、预算与管理之间的对接，在美国的预算管理实践中彰显了其充沛的活力与广阔的应用前景。PART的实施遵循一套基本的流程，一般说来，大致分五步走。

第一阶段，选择评估项目，确定项目类型。为了更准确地展开项目评估，OMB将全部联邦项目分为7大类，分别是联邦直接项目（Direct Federal Programs）、竞争性补贴项目（Competitive Grant Programs）、分类/公式化补贴项目（Block/formula Grant Programs）、管制性项目（Regulatory-Based Programs）、资本（产）与服务获取性项目（Capital Assets and Service Acquisition Programs）、信用项目（Credit Programs）以及研发项目（Research and Development Programs），由OMB和联邦机构及其所属部门共同确定项目类别归属，只有项目类型归类准确，才能使评估更具针对性。

第二阶段，设计评估内容，确定评估权重。PART对项目绩效的评估主要通过PART问卷完成。PART问卷由一系列问题构成，这些问题分通用题和专用题两类，通用题一般有25个，适合所有的评估项目，而专用题则只是为某些特别的项目类型设计，只有部分项目需要回答这些问题。当这些问题设计完成后，需要对各个问题予以赋权，大体上来讲，所有的问题可分为四个维度，第一个维度是项目目的与设计，占总分的20%，主要考察项目目的与目标是否清晰合理；第二个维度是战略规划，占总分的10%，主要考察项目是否设定了有效的年度和长期目标；第三个维度是项目管理，占总分的20%，主要考察财务监督和项目改进情况；第四个维度是项目结果，占总分的50%，可见PART对结果重视。在确定这四大维度权重的基础上，根据需要及项目的特征调整每一维度内各个问题的权重，从而完成整个PART问卷的赋权。

第三阶段，选择绩效指标，设定绩效标准。PART问卷中有若干问题涉及该项目完成绩效目标的程度，而完成绩效目标的程度取决于实际完成绩效与目标绩效之间的差距，因而，选择绩效指标和设定绩效标准尤为重要。一般而言，OMB在每年年初发布的《PART指南》中会根据每一诊断问题的目的设计合适的评价标准，为评估者做出判断提供参考。在绩效指标的选择上，将指标分为结果指标、产出指标以及效率指标三类，不同的指标类型分别适合不同的项目。至此，整个PART问卷的前期准备工作基本完成。

第四阶段，回答PART问卷，统计得分并分级。这一阶段是实际测评阶段，在PART问卷中，答案有两种类型，一种是“是”“否”型，一种是程度型，分“是”、“很大程度上是”、“很少程度上是”、“否”四种程度。“是”“否”型答案适用于问卷的前三个维度，程度型答案则适用于第四个维度。此外，还有一种特殊情况，即当问题与项目本身没有关联时，也可以用“不适用”作为答案。需要注意的是，每一个给出的答案都需要提供满足《PART指南》中要求的佐证材料，做到证据充足、详实。完成所有问题的回答后，按照每个问题的权重，加总分值，最后根据总分对项目进行分级。《PART指南》上规定将所有的项目分为五个等级：有效，100-85分；中等，84-75分；合格，69-50分；无效，49-0分；结果无法显示。结果无法显示这一类别比较特别，可能是因为未开发出可接受的绩效指标，也有可能是没有收集到相关资料以证明其表现。

第五阶段，反馈改进计划，公布绩效结果。每一个项目评估完成后，OMB会督促相关机构为自己所负责项目制定项目的绩效改善计划。然后，OMB统一将项目绩效评价结果以及项目绩效改进计划集中在网上发布网址为http：//georgewbush-whitehouse.archives.gov/omb/expectmore/。，政府和公众都可以随时查阅项目相关情况。至此，完成了PART的一个流程。

PART从2002年开始使用至今，其间美国虽经历了总统更替，但是PART在奥巴马政府仍然得以延续，从这个角度来讲，PART的有效性毋容置疑。对我国而言，PART对我国预算管理实践有着重要借鉴意义，这种借鉴意义主要体现在以下三个方面：一是PART所倡导的绩效理念，PART认为绩效是预算批准的一项重要依据，预算作为一种稀缺资源，如何高效配置财政资源，在配置财政资源中该信守何种理念，PART都为此给出了明确答案；二是PART在运行中所践行的公开理念、项目绩效评估结果以及绩效改进计划都在专门网站公开公示，这是PART取得成效的重要保障；三是PART为预算批准提供了依据，有学者通过实证研究指出，PART分值高低并非是国会做出预算决策时唯一考量因素，但PART分值高低确实影响了布什总统的预算请求。[7]总之，PART不论在理念上还是实践上都对美国政府预算管理产生了重要影响，这些理念与实践对于我国预算管理有效化、科学化具有重要参考价值。

三、PART在“口袋预算”管理中的运用

“口袋预算”是我国财政预算中的一项重要内容，但目前我国“口袋预算”管理现状不尽人意。笔者认为，PART工具可以为我国“口袋预算”管理提供一种路径，从而使我国“口袋预算”转向“绩效跟进的玻璃预算”成为一种可能，在具体管理实践中，其基本流程和时间表如图1所示。

图1基于PART的“口袋预算”管理流程及时间表

1. 申请阶段

目前，“口袋预算”申请主要是由国家发改委发布申请信息，地方政府根据实际情况向国家发改委提出申请。申请项目时，需要填写《中央预算内投资计划表》，表格内容包括：申报单位、项目名称、项目性质、建设规模、建设起止时间、投资来源、总投资、已安排投资、预计到当年年底累计完成投资、申请中央投资、当年的主要建设内容。

从表格内容可见，所填写的资料比较宏观，没有更加细致和详实的项目信息。而PART重视证据和细节，比如在回答PART问卷阶段，给出一个答案时，必须要为这个答案提供佐证材料。

为此，在“口袋预算”的申请阶段，应该要求申请者提供详尽的项目材料，包括项目建设目的、意义、时间表、可行性报告、经费预算等内容，同时还需要相关负责人签订材料真实可靠的承诺书，加强责任机制的建设，从而减少“短命工程”、政绩工程、形象工程的出现，从源头上把好第一关。另外，为了保证我国“聚众人之财，办众人之事”预算特征，“口袋预算”也将统一提交人大审核，因而，可将预算申请时间定于上年6-10月。

2. 审批阶段

审批阶段是规范“口袋预算”管理的核心阶段。当前“口袋预算”审批的权限主要集中于国家发改委，国家发改委所拥有自由裁量权导致了寻租的出现，这在一定程度上破坏了预算效率和预算规范性。解决“口袋预算”问题的关键就在于如何加强审批阶段管理。参照部门预算方式，“口袋预算”也将遵循“两上一下”来回修改程序，并在这个过程中运用PART相关思想和方法，对项目进行绩效评估。

根据PART实施流程，审批时需要对每一个项目绩效进行打分评级。因此，在“口袋预算”管理中首先需要对所有预评估项目进行分类，根据项目类别设置评估问卷中的专用问题，并对各个问题进行赋权。当评估问卷准备好后，由具有“口袋预算”审批权的部门以及该项目领域的专家共同依据问卷对项目绩效进行评估。值得注意的是在项目绩效评估中给出的答案都需要材料对其进行佐证，必要时要组织专家对项目进行实地考察。

在完成首次打分评级后，对所有的项目情况进行汇总整理，然后将项目绩效的基本得分评级情况反馈给项目申请单位，要求申请单位在现有绩效评价基础上进一步的调整原来的项目，并提出绩效改进的具体措施。同时，也要将第一轮的项目绩效评价结果及项目情况发布至具有预算分配权部门的网站信息公开栏目，方便公众查阅、监督以及建议。这部分工作要求在12月中旬前完成。

1月中旬，具有“口袋预算”审批权的部门再次收集项目申请单位的项目绩效改进计划等材料，结合公众反馈意见，做出初步预算编制计划，并将其交由大人审核。在人大会议中，具有预算审批权的部门有义务回应和综合人大代表对项目提出的质疑和建议，在此基础上第二次对项目进行绩效评估评级，作为“口袋预算”编制的重要依据。当然预算是一种政治过程，项目绩效评估不是预算划拨的唯一依据，需要综合各种因素，最后完成“口袋预算”的审批工作。

3. 公示阶段

PART强调公开，美国设有专门网站公开每个项目的相关情况，详尽而且证据充实。同样，当年5月份，我国完成“口袋预算”的审批工作后，需要将所有评估项目（包括没有立项项目）统一在政府网站上公示。根据我国信息公开工作的要求，公示的内容应尽量详实而具体，应该包括项目名称、项目负责人、项目预算金额、项目目的与意义、项目绩效评价结果以及项目在绩效改善方面所做出的努力等相关信息，从而让公众知晓“口袋预算”究竟用于哪些方面。此外，也要加强网站上政民互动信息通道建设，以便公众对“口袋预算”所存在的疑虑以及意见都能够得到方便快捷的释惑及重视。

4. 执行阶段

预算执行也是预算管理的一个重要环节。当前我国预算普遍存在的问题是注重了如何切蛋糕，但是对如何吃蛋糕以及蛋糕对吃了蛋糕的人产生了怎样的影响没有给予该有的关注，也就是说政府将预算划拨至相应项目，但对如何使用该预算以及该项目产生了怎样的影响关注有限。虽然现在动用了审计力量来进一步规范预算使用，但审计工作主要是对预算使用的合规性进行审查，而不关注预算使用效率。因此，为有效管理“口袋预算”的执行，政府应搭建项目统一信息平台，在平台上公开项目所有信息，包括预算使用情况、项目进展情况、目标实现程度以及绩效改善措施等，相关预算划拨部门要对项目进行动态绩效监测，并坚持在年中对项目绩效进行一次评估，对出现的问题及时纠偏和改正，确保资金合理、合规以及有效使用。

可见，“口袋预算”管理是各个环节相互配合的过程。在这个过程中，始终以提高绩效为指导思想，并以PART为其工具模板，重视绩效评估，加强信息公开，这些都是使“口袋预算”管理富有成效的法宝。

四、结语

PART作为一项预算绩效评价工具在美国预算管理中发挥了重要作用，同样，PART也为中国“口袋预算”管理提供了有益启示，这种启示不仅仅在于工具本身，同时还在于PART所倡导的绩效理念、PART运行所需要的公开环境以及在PART实施过程中对证据的重视。然而，值得注意的是，PART毕竟只是一项理性工具，面对预算的强公共性，PART分值显然不能完全决定预算决策，而只能将PART分值作为预算决策的一项重要依据。此外， PART在美国的运用有其独特的语境，当作为一种舶来品出现在我国预算管理中，需要对其进行本土化，尤其在对问题的设定上，需要考虑我国具体国情，这样才更具有针对性。当然，PART不是万能的，“口袋预算”管理的完善也非一蹴而就，因而，在日后管理实践中，仍然需要不断用新的理念、新的方法去创新管理使“口袋预算”管理日趋完善。

[参考文献]

[References]

[1]Schick， A. Capacity to Budget. Washington： The Urban Institute Press.1990.p1.

[2]马骏.治国与理财[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2009.2.

Ma Jun. State Governance and Financial Management. Beijing SDX Bookstore， 2009.p2.

[3]Woodrow Wilson. The Study of Administration. Political Science Quarterly 2（2）， June.1887.

[4][美]丹尼尔·A.雷恩.管理思想的演变[M].李柱流，赵睿译.北京：中国社会科学出版社，2004.258.

Daniel A. Wren. The Evolution of Management Thought. Trans. by Li Zhuliu & Zhao Rui. Beijing： China Social Sciences Press， 2004.p258.

[5]王德祥，黄萍.美国新绩效预算改革及其对我国公共财政建设的启示[J].科技进步与对策，2004（12）.

Wang Dexiang， Huang Ping. The American NPB Reform and Its Implication to Public Finance Construction in China. Science & Technology Progress and Policy， 2004（12）.

[6]Ma Jun，Hou Yilin. From An Ower-State to a Tax-State. Paper Presented to the 2001 Western Society of Social Science （Reno， April）.2011.

[7]宋健敏，丁元.绩效评估对政府预算决策的作用和局限[J].中国行政管理，2010（9）.

Song Jianmin， Ding Yuan. Affects and Limitations of Performance Assessment on Government Budget Decision. Chinese Public Administration， 2010（9）.

（作者：范柏乃，浙江大学公共管理学院教授；张维维，浙江大学公共管理学院博士研究生，杭州310027；贺建军，中国计量学院人文学院副教授，杭州310018）

（责任编辑澹宁）