论乡镇改革与乡镇机构改革的性质差异

   关键词：乡镇改革；乡镇机构改革；性质差异；农村政治体制改革；思路转变
　　乡镇改革与乡镇机构改革，从内涵上说是两种不同性质的改革。但我国学术界和政府决策部门长期把二者混同起来使用，结果是“开错了药方”还自以为是，“看错了方向”也不愿意回头。本文将采取历史叙述与比较研究相结合的方法，重点对我国乡镇改革与乡镇机构改革的性质差异加以区分。
    一、中国历史上“马拉松”式的乡镇改革
　　“乡镇”作为国家依法设置的一种地方行政建制，应保持其行政地域的完整性，人口规模的适度性，管理层级的有序性，机构设置的合理性，职能定位的科学性，组织制度的规范性，政权名称的固定性，等等。这是世界各国乡镇政权建设与发展的一般规律。但我国自周代创建“乡制”开始，直到上世纪80年代废除人民公社为止，乡镇的建制或延续或中断，或重视或忽略，或继承或革新，多表现为地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等等特征，经历了漫长、艰难而又复杂的演化过程。可以说，迄今为止世界上还没有哪一个国家的乡镇政权像中国这样变动频繁，显得相当混乱和无序。
　　（一）“乡官制”下的乡镇改革
　　我国的“乡制”始建于西周。秦汉时期达到高潮，魏晋南北朝以后逐渐废弃。正如有的学者指出，“事实上，乡制到了唐代，已经名存实亡”。[1]（p200）
　　总体而言，周代的“乡遂”建制及其管理方式具有一定的政治合理性和科学性。史载，“西周初年，大小国家和部落多至数百个”。[2]（p25）周王朝为加强对乡里社会管理与控制，建立了“六乡六遂”制度。即“在邑为里。五家为邻，五邻为里，四里为族，五族为党，五党为州，五州为乡。乡，万二千五百户。”（《汉书》卷24上）显然，此时的　“乡”建制规模较大，层级划分细致，且注重“相保、相爱、相葬、相救、相賙、相宾”等等社会功能。（《周礼正义》卷19）“乡遂”之职皆有品级，如“邻长位下士，自此以上，稍登一级，至乡而为卿也。”（《汉书》卷24上）因此，西周至战国800余年间，虽然诸侯争霸、战事频繁，但各诸侯国内仍沿袭周代的旧制。如鲁国实行“三郊三遂制”，（《尚书·费誓》）齐国实行“国鄙制”等等。（《文献通考》卷12）恩格斯曾经指出：“在这种普遍的混乱状态下，王权乃是一种进步的因素。”（恩格斯致马克思：《关于历史唯物主义的信》）
　　秦始皇统一中国后，开始了封建专制主义国家的中央集权制统治。自此以后，直到清末的两千多年，“王权止于县政”。乡里组织一般都是以“什伍编制”为起点，以“什伍相保”、“什伍连坐”为基本组织原则，构成了国家政权结构中最基层的行政单位，被历代统治者称为“治民之基”。（《周书·苏绰传》）对此，曾有学者概括说：“为了控制目的而把民众分成小单位的基本思想，连同其变异形式和更细致的形式（最著名的是保甲制）在以后的帝国时代，甚至晚至民国时期仍行之不缀。”[3]（p52）可见，秦朝的“乡制”改革对后世造成巨大的负面影响。史载，“大率十里一亭，亭有亭长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化。啬夫职听讼，收赋税。游徼徼循禁贼盗。县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡、亭亦如之。皆秦制也。”（《汉书》卷19上）由此不难看出，其最大的特点首先是在乡、里之间增设“亭”，且乡、亭之间没有统属关系。即“亭”属于警察系统，主要负责地方治安和官府文书传递，亭长的选用和升迁由县令控制，“实亦半官式之地方行政机关”。[4]（p95）这样造成“乡”与“亭”平行运作，职能交叉，层级管理混乱，机构和人员膨胀。如在汉代，“亭”设有亭长、亭佐、亭父、求盗、亭侯、亭掾、亭卒等等，“自亦兼及民事，理辞讼”，[5]（p241）俨然一个小王国。其次是秦朝政府授予地方官员可根据人口多寡随时调整和变动“乡”规模及员额编制的权力，使后来的“乡”建制规模越来越小，其地位和作用也逐渐降低。如魏晋初期，“凡县五百以上置一乡，三千以上置二乡，五千以上置三乡，万以上置四乡”。（《续后汉书》卷86下）但到隋唐时期，“乡”的建制规模仅为500户左右，这与过去的“万户之乡”简直无法相比。最后是“乡官”隶属关系复杂，且各自为政，肢解了乡级政权的独立性和完整性。如在秦汉两代，“有秩”隶属于郡，“啬夫”隶属于县，“游徼”隶属于都尉，“乡佐”隶属于乡。“乡三老”虽非官职，却深得皇帝的重视与奖赏，有时可与州县官吏分庭抗礼，即“三老，众民之师也”。（《汉书》卷4）于是，在整个中国历史上竟然出现了“民但闻啬夫、不知郡县”这一独特的政治现象。[6] 因此，“中唐以后，随着均田制的废弛、两税法的实行，地主阶级内部结构发生了变动，原来实行乡官制的乡里制度，已经开始向职役制转化”。[7]（p134）
　　（二）“职役制”下的乡镇改革
　　隋唐实行“科举制”以后，“官”与“吏”分途，“官”作为“士”而身居要职，“吏”的地位逐渐降低，“颇有点‘义务’服役的性质”。[8]（p261）“自是以后，所谓乡亭之职，至困至贱。贪官污吏非理征求，极意凌辱……其与以身任军旅土木徭役者无以异，而至于破产不能自保。”（《文献通考》卷13）总之，“职役制”下的乡镇改革不是以重民、爱民、助民、化民、惠民作为出发点，而是封建统治者为了强化对乡村社会的控制、防御和惩罚。如史载唐代，“百户为里，五里为乡，两京及州县之郭内，分为坊，郊外为村。里及坊、村皆有正，以司督察。四家为邻，五邻为保。保有长，以相禁约”。（《旧唐书》卷43）此时的“乡”虽未废止，但“里”的地位和作用日益突显。如按唐朝政府规定，“里正”可免除一切劳役及赋税，负责管理整个乡里事务，事实上成了乡里组织的最高领导者。[9]（p62～63）北宋中期王安石变法，全国推行“保甲之法，十户立一牌头，十牌头立一甲长，十甲长立一保正。其村落畸零及熟苗熟僮，亦一体编排”。（《清世宗宪皇帝实录》卷83）之后，我国的“乡”建制重点强调以地域为单位进行编排，[10]（p19）即由原来的10户、50户、500户为一乡，变成了5户、25户、250户的保甲组织。[11]（p33～34）由于宋代以后的“保甲人员之都保正、都保副正、大保长、小包正都不支薪”，[1]（p204）于是出现了“轮差法”和“募充法”，已将过去“乡官制”的政治色彩全部抹去。因此在隋唐至清末千余年间，“政治下层，实由官治而沦为半官式之绅治。故所谓地方政治者，不操于官，即操于绅，甚或操于地痞恶棍，生杀予夺，为所欲为，民之所能自存、自主、自治者，亦几稀也”。[12]（p184）
　　总之，“职役制”下的乡镇改革成效是最糟糕的，弊端丛生，贻害无穷，不仅没有减轻国家财政负担和农民负担，而且成了封建社会整体性和结构性政治腐败的主要根源之一。如在清代，“除了继承明朝以来的自然村落的形态之外，又采取明人的里甲制，作为赋役征收的机构。此外，又采取宋人的保甲制，以维护地方治安。又在地方上实施元代的社制，作为劝农的组织。同时又设立宋以来的乡约法，以宣传教化”。[1]（p219）但上述措施“真正付之实践需要大量的人力，这超过了国家愿意负担的程度”。[13]（p60～61）所以，清人侯方域曾惊叹，“天下之官冗，而吏胥日以夥，每县殆不止千人矣。”（《清朝经世文编》卷24）清朝御史陆百川也斥责，“州县为亲民之官，所用吏胥本有定额，乃或贴写或挂名，大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人。……百姓含冤呈诉，期待长官理审，而吏胥乃从而凌辱之，剥削之，逼勒之。颠倒拨弄，率以财之有无多寡为事之曲直是非。总之，吏胥视民如鱼肉，民畏吏胥为虎狼。”（《皇朝政典类篡》卷36）
　　（三）“自治制”下的乡镇改革
　　在中国长达几千年的封建社会里，根本没有“地方自治”之说。清朝末年，出现了“太平天国的乡村组织采取寓兵于农的方法，建立守土乡官制”；[14]（p267）而光绪末年和宣统初年又倡行“乡镇自治”。前者按照《天朝田亩制度》规定，农村每5家设“伍长”，每25家设“两司马”，每100家设“卒长”，每500家设“旅帅”，每2，500家设“师帅”，每13，156家设“军帅”，[15]（p270）平时负责管理地方行政事务，战时执行军事任务。此时的“乡官”均由保举或公举本地人充任，且多由贫苦农民构成，即“惟朱、毛为绅富，余皆编户穷民耳！”[16]（p462）正因为太平天国“各乡官究以民意民望为依归”，所以具有一定的民主自治性质。但是，“由于当权者的腐败，也由于政权的存在时间不长，更由于《天朝田亩制度》的空想性质，从而使太平天国的乡官制多停留在典章条文上，并未得到全面推广和实施”。[17]（p62）光绪三十四年（1908年），晚清政府学习西方宪政，制订出中国有史以来的第一部《城镇乡自治章程》，其中规定城镇乡为地方自治的基层单位，凡城镇人口10万人以上者设为“区”，5万人以上者设为“镇”，乡村人口5万人以下者设为“乡”。城镇乡成立“自治公所”，设“议事会”和“董事会”等机构，主要负责“学务、卫生、道路工程、农工商务、慈举、公共营业”等等。城镇议事会议员以20名为定额，按管辖人口多少可增至60名，乡议事会议员以6名为定额，按管辖人口多少可增至18名。议员由选民互选产生，属于名誉职务，不支付薪水，但董事会总董、董事和乡董、乡佐均有薪水。[18]（p750）事实上，这些人“平日不谙自治章程，不识自治原理，一旦逞其鱼肉乡民之故技，以之办理自治，或急于进行而失之操切，或拘于表面而失之铺张，或假借公威为欺辱私人之计，或巧立名目为侵蚀肥己之谋，甚者勾通衙役胥差，结交地方官长，籍端牟利，朋比为奸。其苛捐扰民也，不思负担若何，惟恐搜刮不尽。…… 似此办理地方自治，其人既多败类，其费又多虚靡，苛取民财，无裨民事，怨声载道，流弊靡穷”。[18](p756～757) 简言之，“清末的地方自治是保守的清政府与同样保守的地方绅士为互利而互相合作，以期在一个正在变化的世界中保持他们的政治权力的企图”，[19](p463) 这是由封建地主的阶级本质决定的。
　　（四）“政党制”下的乡镇改革
　　20世纪上半叶，中国国民党与共产党为争夺农民的领导权，相继展开了乡镇政权重建与改革。这一时期最为明显的特征是，国家行政权从县级进一步下沉到乡村社会，完成了由封建王朝统治向现代政党政治体制的转型，形成“党政权力高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔的权力结构”。[20]蒋介石执政期间，“1928年后，国民党政府制定法律政策，力图使所有乡村社会与政府之间保持明确的隶属关系。而且，作为孙中山民主思想的‘继承人’，他们不得不举起‘自治’这块招牌，而实际上自治团体并无权力”。[21](p56) 如抗日战争爆发前，国民党规定：百户以上村者设乡，百户以下村者集为一乡，满百户集市者设镇。乡镇以下设闾、邻。五户为邻，五邻为闾。（《国民政府公报》1928年第92期）保甲编组以“户”为单位，各户设户长，由家长充任；10户为一甲，设甲长，由户长推选产生；10甲为一保，设保长，由甲长推选产生；保甲长须由县区长委任。相邻各保设立联合办公处，设主任1人和书记1至2人，实际是充当政治警察，“防制异党之活动”。[22](p756～757)蒋介石还直言不讳地宣称，“保甲长都是本党的忠实的党员”。1939年，国民党对“乡制”又做出了补充规定，即乡镇以管辖10个保为基本组织原则，一般不少于6个保或不多于15个保，其规模大约为千户左右。乡（镇）公所下设民政、警卫、经济、文化4股，各股设主任1人，干事若干人，并应酌设专任之事务员。（《新县制法规汇编》第1辑）据1942年的粗略估计，国民党区一级干部约需164，612人，乡镇一级干部约需686，721人，保甲长约需12，140，908人，三项共计12，992，241人”。[24]这与一个传统农业国家的农民承载能力是不相适应的。因此，随着“农民赋税负担日益苛重，政府权威失坠，社会动荡混乱，最终吞噬了国民党基层政权的基础”。[23]
　　中国共产党领导下的乡镇政权建设与改革，大体分为两个阶段。一是建国前，我们党在中央苏区、抗日根据地和解放区进行的乡村自治实验，其中最为突出的是陕甘宁边区。如《陕甘宁边区宪法原则》规定，“边区、县、乡人民代表大会（参议会）为人民管理政权机关”，“乡代表会即直接执行政务机关”，“采用直接、普遍、平等、无记名的选举制，健全民主集中制的政治机构，增强人民的自治能力”，“保证人民言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙与通信等多方面的自由”，“建立便利人民的司法制度，保障人民有检举与告发任何工作人员的罪行之自由”，等等。[24](p56)这在中国历史上是前所未有的。特别是从一大到七大的24年中，全国党员人数由最初几十名扩大到120万人，党领导的军队人数达到100万人，解放区人口已接近1亿人，但这时的共产党干部不支取薪水，可谓是世界上“最廉价”的一支队伍。对此，毛泽东同志曾经满怀激情地指出，“自古以来，中国没有一个集团，像共产党一样，不惜牺牲一切，牺牲多少人，干这样的大事”。[25](p292) 可见在革命战争年代，中国共产党“在乡村建立起无数可靠的政治阵地，培养出成分纯洁、斗争坚决、作风民主、为人正派、又为群众所信仰的领导骨干，建立起农协与农民群众的联系。这种联系是建立在政治信仰上，而不只是建立在简单的组织服从关系上”。[26](p504) 建国以后，“随着土地改革的完成，那些已成为了乡村社会权力体制中最重要的政治力量的农民协会，却悄然地退出了中国乡村社会的政治舞台”。[27](p231～232)这使许多西方研究者感到困惑和不解。因为在他们看来，依靠农民运动而最终夺取政权的共产党人，没有理由在建立和巩固政权后，将农民协会这种动员和组织农民参与政治生活的组织形式废弃。二是新中国成立后，尤其是“从1951年土改到1958年的人民公社化运动，可以说是中国行政管理体制变革最频繁的历史时期。在这段历史时期，制度变革表现出明显的集中性特征。变革方向是由小到大、由少到多、由分散到集中。”[28](p49)这一时期最大特点是，“政府要在乡村发展中扮演主导角色，而组织是政府推动乡村发展的体制性的力量”。[29] 如在1958年，全国一次性砍掉74万个农业合作社，将其合并为23，630个人民公社。这种“政社合一”的人民公社体制集“党政军民企”大权于一身，负责管理“工农商学兵”各项事务，几乎成了“法力无边的政府”。但相对于国家政府而言，人民公社只是“一种国家财政不负担的、靠集体自己养活自己的、一切听命于国家计划的劳动组织”。[30](p200)因此，“事实上，在实现集体化的20年中，农民大约有一半的时间是无酬劳动”。[31](p114) 1980年，全国的人民公社为54，183个，生产大队为71万个，生产队为576万个。若按平均每个公社30名干部，平均每个生产大队7名干部，平均每个生产队5名干部，总计需要干部大约3，500万名，几乎相当于欧洲一个中等国家的人口总和，这让农民如何承担得了。正如马克思所指出的，“权力永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的发展”。[32](p305) 总之，我国人民公社“这种社会组织形式最终被农民抛弃是符合落后国家社会经济发展规律的”。[33](p508)
　　二、我国改革开放以来的乡镇机构改革与未来走向
　　我国实行改革开放后的27年，乡镇政权的建立及机构设置都是在宪法和法律规定范围内进行的。但在1983年至1985年的“社改乡”结束后，全国各地以“撤并乡镇”、“精简机构”、“分流人员”为标志的乡镇机构改革始终没有中断过。如在1986年，全国的乡镇总数一下子比上年减少19，617个，村民委员会也比上年减少接近10万个。1996年，全国的乡镇总数比10年前减少26，037个，村民委员会比10年前减少10.77多万个。（资料来源：《中国统计年鉴》）尤其是1998年以来，我国平均每天撤并乡镇4个。截至2004年9月30日，全国的乡镇总数为37，166个，比1995年减少9，970个。另据民政部推算，近年来全国一共精简乡镇机构17，280个，一共裁减财政供养人员8.64万人，减轻国家财政负担为8.64亿元。[34]现在看来，这种单纯为减少国家财政负担为目标的乡镇机构改革并未收到预期效果，且已陷入到“精简——膨胀——再精简——再膨胀”恶性循环的怪圈，出现了“按下葫芦露出瓢”的许多社会衍生现象。因此，乡镇机构改革不可能从根本上解决问题。说到底，乡镇改革的实质和核心问题是，解决我国过去在传统计划体制下形成的政党政治与政府政治互相交叉，国家政权与农民自治互相渗透，“条条”垂直管理与“块块”统一领导互相分割，乡镇“事权”与“财权”互相脱节等等一系列历史遗留问题。中国下一步的乡镇改革总体目标是，建立精干高效的农村行政管理体制和惠及9亿农民的公共产品供给体制，不断地提高整个社会管理和服务水平。这是迄今世界上规模最大且牵涉面最广的一场波澜壮阔的农村政治体制改革。
　　总之，我们应站在政府体制创新与经济市场化进程相适应的高度去认识和把握乡镇改革的发展方向和总体目标。下一步应在巩固和完善农村税费改革成果的基础上，加快推进乡镇综合配套改革，既要解决乡镇政权自身的问题，如乡镇的建制规模、机构设置、职能定位、人员编制等等，又要解决整个体制方面的问题，如国民收入的再分配、财政体制、户籍制度、城乡就业制度、农民义务教育和农村公共产品供给体制等等。这需要中央政府抓紧制定出一套全面、系统、科学的乡镇综合改革方案，并以国家法律的强有力手段加以保障。只有这样，我国当前正在进行的乡镇机构改革才能步入健康发展的轨道。