我国环境管理中行政协助制度的立法思考
时间：2021-02-09 08:01:53 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘要：行政协助制度是与行政主体权限分工密切相关的制度。在环境管理中，政府的环境保护职能分别由不同的职能部门承担；这一特征使环境管理领域需要引入行政协助制度，以保障政府的环保职能得到统一完整的履行。我国环境管理中行政协助的立法不仅必要而且可行，具体而言，构建我国环境管理中的行政协助制度包括两个部分:在修订后的《环境保护法》中进行原则性规定和相关配套环境法规中的具体规定。
关键词：行政协助；环境管理；环境执法
中图分类号：D922601文献标识码：A文章编号：16710169(2012)04003109现行《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第7条原则性规定了我国“统一监督管理与分部门监督管理相结合”的环境保护监管体制，其立法原意是希望统管部门与分管部门密切配合，相互支持，共同做好环境保护监管工作。但实际上我国的环境行政管理多年来仅有分工而少有配合，政府的环保职能得不到统一完整履行。鉴于此，笔者认为在修改《环境保护法》的时候，可以借鉴和吸收行政法学界关于行政协助的研究成果，对环境管理中的行政协助制度作出规定，为政府各有关部门在环境管理中相互支持与配合提供制度条件，以促进“统分结合”的环境保护监管体制顺利运转，最终保障环境保护公共职能在政府各部门之间得到统一和完整的履行。
一、行政协助制度的构成
行政协助是指行政主体在履行自身职责过程中遇到自身无法克服的障碍,向与其无隶属关系的其他行政主体提出协助请求,被请求机关依法提供职务上的帮助以支持请求机关实现其行政职能的制度［1］（P76）。关于行政协助的基本内容,行政法学者叶必丰教授认为主要包括以下几个方面。
（一）行政协助的情形
一般说来，有下列情形之一的，行政主体可依法请求有关行政主体提供行政协助：第一，由于法律上的原因，行政主体无法自行执行公务的。例如，海关没有拘捕人犯的职权。为此，《海关法》第7条规定，海关在执行公务受到抗拒时，可请求公安机关和人民武装警察部队提供行政协助。第二，由于事实上的原因，特别是缺乏履行公务所必需的工作人员或机构时，行政主体无法自行执行公务的。例如，对在逃的人犯，公安机关可发布通缉令，请求有关公安机关和海关等协助缉拿。第三，行政主体执行其公务还需要有一定的事实材料，而该事实材料又不得由其自行调查的。例如，行政主体所需要的事实材料在军事禁区和属于国家秘密不对外开放的其他场所、部位的，可请求有关部门协助提供。第四，行政主体执行其公务所必要的文件或其他证据，为被请求行政主体占有的。例如，公安机关在办理走私、抗税等治安案件时，往往要请求海关、税务机关提供有关证据予以协助。第五，行政主体执行公务，显然比被请求行政主体协助办理需付出更多费用的。例如，相对人在外地而需要对其进行调查或执行处罚决定的，可请求相对人所在地有关行政主体协助办理，以节省经费、提高效率。
（二）行政协助的争议
如果没有不得予以行政协助和可以不予行政协助的情形，被请求行政主体不得以其他原因或认为原行政决定不当为由而拒绝提供行政协助。被请求行政主体认为自己没有提供行政协助的义务时，应将其意见通知请求协助的行政主体。请求协助的行政主体对此有异议的，由它们共同的上级行政主体就有无协助义务作出裁决。
中国地质大学学报(社会科学版)2012年7月第12卷第4期王曦，等：我国环境管理中行政协助制度的立法思考（三）行政协助的费用
请求行政主体一般不必向被请求行政主体支付行政协助的费用。在被请求行政主体所垫付的费用超过一定限度时，请求行政主体应根据被请求行政主体的要求支付该项费用。
（四）行政协助的责任归属
从理论和实践上看，行政协助所要实现的行政决定是否合法，应按请求行政主体所在地有效的法律、法规和规章认定；协助行为的合法性，则按被请求行政主体所在地有效的法律、法规和规章认定。被请求行政主体按要求实施协助行为的，请求行政主体应承担违法所产生的法律后果，即应对请求的合法性负责。被请求行政主体违法实施协助行为的，应对此承担法律责任，即应对协助行为的合法性负责［2］（P148-149）。
二、我国环境管理中建立行政协助制度的必要性事实上，行政事权的划分，难以做到十全十美。在这种情况下，行政协助的优势在于：在不打破事权划分现状、尊重各行政主体已有行政权限的前提下，以最低的行政成本来实现对事权划分的补充，弥补和修复事权划分不合理带来的弊端。所以，行政协助是事权划分的有益补充。鉴于此，在我国环境管理中建立行政协助制度，一定程度上有助于解决当前环境行政事权分工不合理所带来的问题。此外，这一制度在我国环境管理中的建立，也体现了政府环境管理工作的特殊性，以及满足了当前我国环境管理中对行政协助立法的实际需求。具体论述如下。
（一） 符合环境的整体性要求
环境的整体性决定了环境问题不能用分散的机构孤立地加以解决，它们处在一个复杂的因果关系网中。但与环境的整体性相矛盾的是，随着环境法的日益完善和发展，纳入环境法的管理对象越来越庞杂，环境管理部门的分工越来越细\[3\](P22)，呈现出分散的“条状”管理模式。在这种环境整体性与部门分散性的矛盾状态下，任何一个部门在实施环境监管的过程中，都不可避免地会与相关部门的环境监管职能产生掣肘，难以顺利实现各自的环境监管目标，因此，环境的整体性要求过去曾是分割的各个机构“捆绑”在一起。而行政协助的制度功能就在于整合碎化的行政资源,包括整合因职能分工形成的部门化行政资源与因地理分割形成的区域化行政资源\[4\]（P44）。所以，行政协助有利于解决以上环境整体性与“条状”管理模式的矛盾，符合环境是一个统一整体的要求。
（二）缓解环境监管部门职能交叉的痼疾
我国当前环境保护监管各部门之间的职能交叉十分严重，具体包括规划职能的交叉和重叠、监测职能的交叉和重叠、保护职能的交叉和重叠、及纠纷处理职能的交叉和重叠［5］（P52）。其中涉及交叉最严重的部门主要是环保部门、水利部门和林业部门之间［6］（P295）。正因为这种体制现状，致使一些部门之间存在相互揽权或者互相推诿等不良现象。而行政协助制度正是弥补权限分工不利后果，应对部门权限交叉的重要制度。“从逻辑上讲，不同行政机关都有与其他不相隶属的行政机关存在协助的可能，尤其是对于职权相近，相对人范围存在交叉的事项，可能性就更强。”［7］（P28）所以，行政协助制度有利于解决当前环境保护监管体制中职能交叉的固有难题。
