政治信任理论及其对我国国家治理的启示
时间：2021-02-13 07:59:15 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘要：政治信任贯穿于整个政治系统与公众的互动关系中，对于政治系统有重要的作用。政治信任同政治合法性、社会资本、治理绩效具有密切的内在关系。政治信任是国家安全稳定的基础，是政权正常运转以及执政党执政地位巩固的重要前提。当前我国的政治信任差序型状态明显，但信任占主导地位，政治信任在结构上呈现出多重非均衡性特征。影响政治信任的主要因素是社会分配不公、公职人员腐败、公共服务绩效偏低。要实现国家治理现代化，必须进一步加强和提升公众政治信任。
关键词：政治信任；政治合法性；社会资本；国家治理
中图分类号：D0 文献标识码：A 文章编号：1004-3160（2016）04-0110-04
近年来，随着我国经济社会转型各种社会矛盾的日益凸显，对政治信任问题的学术研究成为当前的理论研究热点。从国内现有研究状况看，尽管以政治信任为主题的各种研究成果相当丰富，但是，对政治信任的概念界定纷繁复杂，对现阶段我国政治信任的总体状况缺乏较为一致的概括，对政治信任同国家治理内在关系的理论研究较为欠缺。鉴于此，本文重点围绕政治信任的理论内涵、现阶段我国政治信任的基本状况、政治信任对国家治理的启示三个方面展开论述。
一、理解政治信任
对政治信任的研究可追溯到西方资产阶级革命与启蒙运动时期。法国思想家卢梭认为，人类要摆脱“人对人是狼”的自然状态或者战争状态，防止人与人之间因为各自利益而形成的相互竞争与敌对状态，必须寻找共同信任的主权者，通过订立社会契约，让渡自己的权力，服从共同订立的契约和主权者的裁判，形成良好的秩序。“社会契约”即指人与人之间基于各自的信任而做出的承诺。社会契约论的意义在于，它揭示了权力的有效履行植根于民众对政治的信任，政治统治的合法性来自于民众对执政者的认同，公共权威本质上是一种公民与政府问基于政治信任的契约关系。
19世纪末期，德国著名思想家马克斯·韦伯将政治信任问题进一步延伸为信任与服从的关系问题。根据信任与服从的不同来源与依据，韦伯划分了个人魅力型、传统型和法理型三种理想类型，韦伯在这一方面的贡献在于，将政治信任与服从的关系有机结合起来，提出政治合法性问题，为理解不同类型的政治统治提供了道义根据。
20世纪70年代，政治信任问题逐步受到理论界的重视，著名学者帕特南（R.Putnam）、纽顿（K.Newton）、福山（F.Fukuyama）、蒂利（C.Tilly）等对此都有较为深入的研究。值得一提的是，帕特南认为，政治信任是建立公共精神、形成公民共同体的基础，基于信任发展起来的团结、互惠、平等、宽容、参与、合作，有利于克服个人为了追求自身利益的机会主义，驱散孤立和相互的不信任。帕特南的研究进一步表明，“二战”结束后意大利之所以出现南方同北方在民主、政府治理绩效之间的明显差距，主要原因不在于经济发展因素，而是社会资本存量的差距。而社会资本，是公共生活领域信任网络同合作行动有机结合的产物。在意大利南方，流行着“谁相信别人谁就该死”、“人人为自己，人人骗人人”之类的谚语，这种原始的不信任撕裂了社会，贫穷加上不信任，阻碍了社会成员之间的互利合作。而在意大利北方地区，社会组织发达且非常活跃，人与人之间容易形成相互信任与合作关系，为民主政治和政府绩效提供了丰富的社会资本。帕特南的贡献在于，揭示了政治信任同民主和政府治理绩效之间的内在关系，将政治信任、公共精神、合作行动结合起来，形成社会资本概念，为探讨国家治理的制度绩效提供了新的理论工具。
何谓政治信任？西方学者在定义问题上，存在几种不同的观点。马克·沃伦认为，信任是一种状态，“这一状态包含着一项义务的联合结构，信任者承担风险，被信任者要证明信任者冒险是正确的。”以帕特南、福山为代表的社会资本论者认为，政治信任具有广泛的意义，它是构成社会资本的重要因素，源于一个社会的宗教信仰、伦理道德信条以及公共生活的传统等因素。
查尔斯·蒂利对政治信任概念进行了梳理，他指出第一，几乎所有人都将信任描述为一种态度、一种个人倾向，即若要巩固民主便要设法使之包含对政府和政治领导人的信任；第二，大多数分析者都认为随着民主的敌人日益萎缩，这种态度的范围也正由窄变宽。上述两种倾向相互搀杂，共同构建了如下假设民主化的发展取决于能否形成一个具有广泛信任关系的公共空间。蒂利进一步指出，“没有人一以贯之地对信任网络的变迁、对信任网络与公共政治的关系变化作出解释……。”蒂利的研究带来的理论启示是政治信任更是一种关系，这种关系联结而成的网络深植于公共生活之中，对民主、统治具有重要的影响。
国内学者对政治信任这一概念的理解同样有几种代表性观点。一种观点认为，政治信任是本国公民将自身的希望建立在认为该国执政者会将公民民生福祉放置于施政的首要位置。这种观点由两个方面构成：一是对政治系统能力的信任，二是对政治系统责任感的信任。另一种观点认为，政治信任是一国公民对施政效果将与他们预期相一致的信心和信念。从本质上看，政治信任就是公民对本国政治制度和行为以及意识形态的肯定。
还有一种观点认为，政治信任主要是指公民对本国政治制度的信守，指涉的是公民对政治体系的认同，对施政结果的可预期。它包括两方面内容：一是建立以人民主权为原则的政治制度，二是树立公众对执政体制持续的一贯的政治认同。国内学者还有一种综合性的观点认为，政治信任有狭义与广义之分。狭义的政治信任指公民对政府的信任。广义的政治信任又有两种观点，一是认为政治信任就是对政治系统的信任。二是认为政治体系及政治生活水平能达到公民的期望值。
至此，有必要对如何理解政治信任做一个小结。政治信任具有双向互动性，不仅指公民对政治系统的信任，而且也包含政治系统（尤其是政府、政党、政治领导人）对公民的信任。国内外研究者大多侧重前者而忽视了后者。政治信任贯穿于整个政治系统与公众的互动关系中，对于整个政治系统有重要的作用。政治信任同政治合法性、社会资本、治理绩效具有密切的内在关系。国家的安全稳定、政权的正常运转以及政党执政地位的巩固都离不开政治信任。一个社会，如果公众的政治信任度高，就不容易出现社会政治危机。如果政治信任丧失，就有可能引发社会动荡甚至政权不稳。
二、现阶段我国政治信任的基本状况及其影响因素
如何判断转型期中国的政治信任状况，国内学者有各种不同的看法。本文尝试对现阶段我国政治信任的现状及其主要影响因素做一个基本的理论性概括。
现阶段我国政治信任的现状，可以从三个大的方面予以概括。
1.政治信任与不信任同时存在但信任占主导地位
从国内学者实证研究的情况来看，对现阶段我国政治信任问题从政治信任的宏观结构、政治信任的层级表现、不同阶层群体的政治信任等方面进行了研究。其中，最有代表性的两种观点是“央强地弱说”和“u型结构说”。前者主要是指民众对中央政府的信任度要强于地方和基层政府；后者指民众对出台政策、制度执行和官员言行方面信任度不太高，而对政府经济绩效方面，信任度又呈现出高峰值。
从更为广阔的视角来看，自从改革开放以来，随着我国经济实力和综合国力的快速增强，国际社会对“中国模式”的赞誉与认同逐渐增加，国内民众的政治信任度也随之逐渐增强。很多实证调查研究结果表明，国内民众对国家、执政党、中央政府的信任始终处于较高水平，对中国道路、中国模式、中国基本政治制度和社会制度优势的认同、民族自豪感都明显增强。由此可见，现阶段我国的政治信任属于主流，居于主导地位。
从局部因素来看，普通民众以及某些公务人员甚至领导干部中也存在政治不信任。主要表现为民众对某些部门、某些政策的信任度偏低，某些公务员和领导干部的思想和行动未能同中央保持一致，存在离心离德现象和“两面人”现象。同时，在有的地方，官民利益冲突时有发生，由官民对立引发的“仇官”、“憎官”心理存在。
2.政治信任在结构上呈现出多重非均衡性特征
在社会转型期，我国的公民个体以及不同阶层群体同政府之间的互动关系发生了很大变化，政治信任关系也发生了深刻变化，呈现出多重非均衡性特征。具体表现在于：
在国家、政党与政府这一组政治对象中，对国家、政党的信任强于对政府的信任。而在对政党的信任中，对政党领导人特别是最高领导人的信任强于对其他领导干部的信任。在对政府的信任中，对中央政府的信任强于对地方政府的信任、对高层次政府的信任强于对地方和基层政府的信任。
从民众在现实领域与网络空间对特定公共问题的态度来看，对国际问题、外交问题上的态度、立场同政府保持较高一致，表现出政治信任倾向，但是在国内问题特别是涉及民生问题、利益与资源分配问题，对政府的信任感则出现争议、分歧与不信任倾向，表现出明显的“内外有别”，这也反映了政治信任的非均衡性特征。有研究者指出，媒体及互联网可能对政治信任度产生一定影响。
此外，“央强地弱”的差序型政治信任也证实了转型期我国政治信任的非均衡性。从影响政治信任各种具体变量来看，不同社会阶层群体、不同民族宗教信仰、不同文化教育程度、不同年龄阶段，城市居民身份与农村居民身份等因素，都不同程度地影响着政治信任，表现出差异性与非均衡性特征。
3.政治不信任具有正反两方面的影响
从国内外学者对政治信任的研究来看，多数学者对政治信任赋予积极和正面的意义，而对政治不信任赋予消极和负面的评价。但是，也有少数学者从不同的角度看待政治不信任。例如，在东亚和东南亚地区，民众对威权政治的信任是阻碍国家民主化进程的因素，而对威权政治的不信任正是政治民主化的动力。
对于转型期我国存在的政治不信任现象，我们也应当辩证地看待。政治不信任之所以具有某种意义上的积极作用，在于适度的、合理的不信任有利于推进政治体制改革与自我完善，发挥人民对政府和公职人员、公权力的监督作用，更好地实行民主问责制、增强政府的回应性，同时，促进公共政策更加广泛地吸取多方面的意见与诉求，最大限度地体现利益均衡。虽然在任何社会都存在政治不信任，并具有一定的积极作用，但政治不信任的意义不能同政治信任相提并论。一旦政治不信任突破了一定的限度，就会对社会稳定、政治信任造成危害。
4.影响政治信任的主要因素
为什么转型期我国民众的政治信任在某些层次、某些领域偏低，甚至存在政治不信任？其原因主要体现在三个方面：
第一，社会分配不公的影响。近年来，我国基尼系数一直偏高，经济利益格局的失衡、收入群体的日益分化造成社会与人心的撕裂，群体认识因占多数比例的低收入群体而被底层化。一个值得注意的现象是，社会调查发现，很多人都认为自己属于弱势群体，相对被剥夺感强烈。在社会资源的配置过程中，政府如果不能有效解决贫富不均、分配不公问题，民众的不满情绪就会进一步演化为政治不信任。
第二，公职人员腐败行为的影响。以权谋私、权钱交易构成的公权力腐败问题不仅困扰着我国经济社会的健康发展，而且严重败坏了党风政风，损害了政府公信力和社会凝聚力。从腐败现象对政治信任的影响来看，它不仅不断侵蚀和动摇民众对权力、制度、规则、政策的信任，而且不断刺激着民众怨恨、漠视、叛逆心理的集聚，导致政治不信任的滋长。
第三，政府公共服务绩效的影响。政府绩效的高低对民众政治信任度的高低具有直接影响。尽管近10年来我国各级政府大力改善民生，公共服务绩效明显增强，但是，我国政府绩效与公众期望之间的差距依然存在。尽管政府公共服务的实际绩效较之过去有了明显提高，但是，民众的期望值增加更快，政府满足民众利益诉求的能力总是滞后于民众的期望。除此之外，在提供公共产品时供给不充分、分配不均衡，提供公共服务过程中不及时不到位，无法满足公众的期望，民众期望的增长同政府满足能力这一对突出矛盾会在较长时间内存在。这对矛盾在某些领域、某些地方的显现，会引发公众不满，降低公众对政府的信任度，导致不信任。
三、政治信任理论对国家治理的启示
国家治理现代化是中共十八届三中全会提出的一个新的战略性议题。随着全面深化改革以及与之相适应的一系列治国理政战略部署的推进实施，我们日益清楚地认识到，国家治理现代化以及国家治理的有效性，不仅依赖于治理体系的完善和治理能力的提升，而且需要在新的历史条件下，解决好政治合法性问题，中央地方关系问题，官民关系问题。既要解决机制体制问题，也要解决能力与绩效问题，既要解决理论的自信问题，也要解决互信与共信问题。
一项多国比较研究的结果表明，全球53个国家和地区的政治信任与善治水平呈显著正相关关系，社会资本与善治水平也是呈显著正相关关系。由此可见，政治信任、社会资本同国家治理之间具有密切的内在关系，政治信任是国家治理达成善治的前提性和基础性要素。综合国内外学者政治信任的理论研究来看，政治信任同政治合法性、社会资本积累具有密切的内在关系，同时也是官民良性合作关系形成的前提，制度的建立、政策的推行需要政治信任的支持。政治信任有利于增强政治合法性认同、扩大社会合作、降低政治成本、提升治理绩效，有利于建立安定有序的政治秩序，维护良好的社会风气，保障公民的权利和利益。在社会转型期，我们必须切实有效地调适政治信任与不信任的关系，为国家治理营造良好的政治心理氛围，通过进一步加强和提升公民政治信任，更好地促进国家治理善治目标的达成。
责任编辑：肖琴
